Государственное и муниципальное управление в сфере туризма. Понятие и сущность государственного и муниципального управления в сфере туризма

23.12.2023

1. Теоретико-правовые основы государственного управления

сферой туризма в Российской Федерации

1.1. Теоретические основы государственного управления

сферой туризма

Человечеству на протяжении всей его многовековой истории было свойственно стремление к путешествиям с целью развития торговли, завоевания и освоения новых земель, поиска ресурсов и т.п. Туризм (фр. tourisme, от tour – прогулка, поездка) – явление, с одной стороны, относительно молодое, ставшее массовым только после Второй мировой войны, с другой – имеющее глубокие исторические корни.

Туризм в первоначальном смысле понимается как передвижение и временное пребывание людей вне постоянного места жительства. Однако в процессе исторического развития содержание и смысл данного понятия постоянно претерпевали изменения и дополнения.

В 1993 году Статистическая комиссия ООН приняла определение, одобренное Всемирной туристической организацией (ВТО) и широко используемое в международной практике. В соответствии с ним туризм охватывает деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями.

Современная экономическая наука рассматривает туризм как системный объект изучения, что позволяет, с одной стороны, выявить его структуру с многообразием внутренних связей, а с другой – определить характер взаимодействия с внешней средой.

В соответствии с определением, разработанным Международной ассоциацией научных экспертов в области туризма, туризм как социально - экономическая система есть совокупность отношений, связей и явлений, возникающих во время перемещения и пребывания людей в местах, отличных от их постоянного места проживания и не связанных с их трудовой деятельностью.

Экономическая эффективность функционирования туризма во многом определяется его формой, предполагающей соответствующий набор услуг, удовлетворяющих потребности туристов. Выделяют две формы туризма: внутренний и международный туризм.

Внутренний туризм – путешествия внутри своей страны лиц, постоянно проживающих в пределах границ своего государства, без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания. На долю внутреннего туризма в мире приходится 80-90% поездок. Расходы на него в 5-10 раз превышают расходы на международный туризм.

Международный туризм – это туризм в другую страну с туристскими целями без занятия оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания. В среднем около 65% всех международных туристских поездок приходится на Европу, около 20% - на Америку и около 15% - на остальные регионы. В последнее время наметилась тенденция сближения внутреннего и международного туризма. Это обусловлено упрощением туристских формальностей (например, Шенгенское соглашение в объединенной Европе).

Вид туризма связан со спецификой отражения финансовых результатов в бюджете страны или ее региона. По данному признаку в формах туризма выделяют два вида туризма: активный и пассивный.

Приезд иностранных туристов в страну или отечественных туристов в данный регион страны является активным туризмом. Активный туризм служит фактором ввоза денег в страну или данный регион.

Путешествие граждан одной страны в другие государства и выезд туристов из данного региона страны является пассивным туризмом. Пассивный туризм служит фактором вывоза денег в страну или данный регион.

Туризм по наиболее существенным признакам делится на отдельные разновидности. Таковыми признаками являются: цель путешествия, способ передвижения, интенсивность туристского потока, продолжительность путешествия, характер организации путешествия и т.п.

В зависимости от цели поездки выделяют следующие разновидности туризма: рекреационный, познавательный, оздоровительный, научный, деловой, спортивный отдых, шоп-туры, приключенческий, паломнический, экзотический, экотуризм и т.п.

Рекреационный туризм характеризуется длительностью путешествия, небольшим количеством городов, входящих в маршрут, широким использованием авиационного транспорта. Познавательный туризм выполняет функции расширения кругозора и интеллекта. Оздоровительный отдых в зависимости от средств воздействия на человека подразделяется на климато-, море-, грязелечение и т.д. Деловой туризм (поездки бизнесменов с деловыми целями) представляет собой наиболее динамичный и доходный вид туризма. Поэтому многие государства стремятся к проведению у себя международных форумов и конференций. Сравнительно новым в международном бизнесе является научный туризм. Образовательные поездки за границу стали одним из установившихся сегментов российского турбизнеса.

По способу передвижения туристов различают: пешеходный, авиационный, морской, речной, автотуризм, железнодорожный, велосипедный и смешанный. По интенсивности туристских потоков различают постоянный и сезонный туризм. По продолжительности туристов в путешествии выделяют кратковременный и продолжительный туризм. По характеру организации путешествия выделяют индивидуальный, групповой, организованный и самодеятельный (неорганизованный) и т.п.

В связи с развитием Интернета и новых технологий появились совершенно новые виды туризма: виртуальный и космический.

Существуют факторы, которые определяют развитие туризма и формируют направленность туристских потоков. Благоприятные факторы приводят регион или страну к лидерству в мировом туризме, неблагоприятные - снижают туристский поток. Такие факторы нужно устанавливать как можно более полно для каждого конкретного сегмента рынка.

Внешние обстоятельства эффективности туризма включают статистические (неизменные во времени) и динамические факторы.

В статистическую группу входят природно-климатические, географические, культурно – исторические факторы. Привлекательность мест отдыха определяют в первую очередь именно эти условия. Не случайно южные регионы с теплым климатом имеют положительное сальдо по статье «туризм», в то время как во всех северных странах, будь то Россия или Скандинавские страны, сальдо – отрицательное. Историко-культурные ресурсы приобретают все большее значение с ростом уровня образования и познавательной потребности людей.

К динамическим факторам относятся: социальные и демографические изменения, финансовое и экономическое развитие, политическая обстановка в стране и материально-технические факторы.

Демографические и социальные изменения ведут к тому, что все больше людей будут иметь время и доход, позволяющие им путешествовать. К этим изменениям относятся следующие показатели: увеличение продолжительности жизни; формирование подвижного стереотипа жизни населения; возрастание доли одиноких пожилых людей; увеличение продолжительности оплачиваемого отпуска; понижение возраста выхода на пенсию; увеличение дохода на члена семьи; тенденция к вступлению в брак в более позднем возрасте; возрастание числа бездетных пар.

В экономическом и финансовом развитии наблюдается тенденция увеличения производства услуг по сравнению с производством товаров, следствием чего является увеличение доли потребления услуг (в том числе услуг туризма) в общем потреблении населения. К данному фактору относятся следующие показатели: экономическая ситуация в стране; финансовая стабильность; уровень доходов населения; ускорение НТП в отрасли туризма; цены на товары.

Политическая обстановка в стране влияет, по существу, на все динамичные факторы. Активно способствует расширению международных туристских связей следующие показатели: внутриполитическая стабильность страны; мирные, дружественные отношения между государствами; соглашения по сотрудничеству в сфере экономики, торговли, культуры, туризма на государственном и правительственном уровнях.

Организация и управление в сфере туризма тесно связаны с такими понятиями, как «туристическая индустрия» и «туристическая политика».

Туристская индустрия – совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов санаторно-курортного лечения и отдыха, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного, физкультурно-спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, операторов туристских информационных систем, а также организаций, предоставляющих услуги экскурсоводов (гидов), гидов-переводчиков и инструкторов-проводников.

Туристская индустрия располагает солидной материально-технической базой, обеспечивает занятость большого числа людей и взаимодействует со всеми отраслями экономического комплекса. Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со стороны структур, ответственных за его развитие. Это обуславливает необходимость разработки и реализации туристской политики.

Туристическая политика – это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительственными, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.

Принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации закреплены в федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года. В соответствии с этим законом регулируются отношения, возникающие при реализации права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяется порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

С целью увеличения международных туристских прибытий мировая туристская общественность в лице ЮНВТО (крупнейшая межправительственная организация, являющейся специализированным учреждением ООН и насчитывающая в своем составе 153 страны) сформулировала следующие основные задачи, стоящие перед странами на ближайшее десятилетие:

повышение общей ответственности и роли координации со стороны правительств стран, делающих ставку на развитие туризма;

обеспечение мер безопасности и своевременного обеспечения туристов необходимой информацией;

повышение роли государственной политики в сфере туризма;

усиление роли государственно-частных партнерств;

необходимость государственныхвложений в развитие туризма, прежде всего в продвижение туристского продукта и развитие туристской инфраструктуры.

Согласно федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года Государство, признавая туристическую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристической деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Государственное регулирование туристической деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

нормативно правового регулирования в сфере туризма;

разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

развития научных исследований в сфере туризма;

стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;

информационного обеспечения туризма;

создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

оказания государственных услуг в сфере туризма;

взаимодействия с иностранными и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

Таким образом, туризм- это деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды, в течение периода, не превышающего одного года подряд, с целью отдыха, деловыми и прочими целями.

В производственно-обслуживающем процессе туризма выделяют формы, виды и разновидности туризма.

Являясь сложной социально-экономической системой, туризм подвержен влиянию со стороны многочисленных факторов, роль которых в каждый момент может быть различна.

На эффективное функционирование системы туризма оказывает влияние развитие туристической индустрии и разработка туристической политики.

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Калинина Лариса Евгеньевна. Государственное управление туризмом в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Калинина Лариса Евгеньевна; [Место защиты: Рост. юрид. ин-т МВД РФ]. - Ростов-на-Дону, 2007. - 210 с. РГБ ОД, 61:07-12/2288

Введение

Глава 1. Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма 13

1.1. Туризм как объект государственного управления 13

1.2. Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма 42

Глава 2. Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма 68

2.1. Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма 68

2.1.1. Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма 68

2.1.2. Компетенция и структура специализированных федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма 78

2.2. Административно-правовой статуе органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма 108

2.3. Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере туризма 121

Глава 3. Административно-правовой статус организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма 132

3.1. Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги 132

3.2. Государственное регулирование индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере туризма 146

Заключение 161

Список использованных нормативных актов и литературы 164

Приложения 202

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз 1 . Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля.

В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма.

Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития.

1 Кучерявая О.М., Драчева Я.В. Мультипликативный эффект развития туризма в регионе // Приоритеты экономического развития. Краснодар: ЮИМ, 2005. - С. 258

Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности.

Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но и государственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом.

Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно.

Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма.

Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений.

Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский.

Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически нет.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

Исследование понятия и содержания туризма как объекта
государственного управления;

Выявление административно-правовых проблем государственного
управления туризмом путем:

а) обоснования системы принципов государственного управления
туризмом, без которых реальное воздействие на экономику, в целом, и
туризм, в частности, невозможно;

б) анализа административно-правового статуса федеральных органов
власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) изучения административно-правового статуса субъектов
предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений,

8 возникающих в сфере туризма. Предметом исследования выступает система правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе.

Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, НЛО. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова, П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев.

Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти,

9 органов местного самоуправления. В части сравнения исследованию подверглись нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Определяется доктринальное значение понятий «туризм»,
«туристская отрасль», как объектов государственного управления, используя
опыт российского и международного правотворчества, российских научных
исследований:

туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания;

туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов.

Унификация понятий позволит разрабатывать государственную политику в сфере туризма, которая представляет собой деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

2. Обосновывается необходимость разработать систему
законодательства о туризме, как комплексного института административного
и гражданского права, что позволит развиваться отрасли в правовых рамках.
Действующее законодательство в сфере туризма содержится в нормативно-

10 правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает его систематизацию. Полагаем, что при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная.

В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей.

Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»:

дополнить ст. 14 указанного закона абзацем 10 «разрабатывает и реализует государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма»;

изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»;

дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы».

В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма.

Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С

теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно передать другим органам исполнительной власти.

Однако, с учетом опыта стран, которые за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в отрасль, реальному управлению государственной собственностью.

При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма.

Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ.

Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма.

Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

Туризм как объект государственного управления

Туризм - вид активного отдыха-путешествия (поездки, походы), совершаемые организованно или самодеятельно для отдыха, со спортивными (например, горный, водный, лыжный туризм) или познавательными (научный) целями

Всемирная Декларация прав человека закрепляет, что «любой человек имеет право на отдых, свободное время, на постоянное сокращение рабочего времени и на оплачиваемые отпуска» . Эта норма международного права закреплена и в национальном законодательстве: ст. 37 Конституции РФ гласит, что «Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.»3.

Начало нового тысячелетия ознаменовалось подъемом мирового туристского движениям по данным Всемирной туристской организации (ВТО) в 2000 году число путешествующих достигло 698 млн.человек, поступления от туризма составили более 476 млрд. долларов США. Годовой оборот (по данным ВТО на 2003 год) от туризма в мире составил около 3,8 трлн долларов. Капитальные вложения в туристскую отрасль достигают 700 млрд долларов в год, или более 11% всех инвестиций. Прямые и косвенные налоговые поступления составляют около 400 млрд. долларов, или 16% всех налоговых поступлений. Вклад во внутренний валовой продукт от туризма в ряде стран достигает 25%4.

Сфера туризма обладает высоким инвестиционным мультипликатором: 1 рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в разных отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости - 1 рабочее место в туризме приводит к появлению 4 рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта1. Например, в США туризм ежегодно поставляет услуг стоимостью более 400 миллиардов долларов и обеспечивает более 10 миллионов рабочих мест.

Бюджет многих государств существенно пополняется за счет деятельности индустрии туризма, и большую долю бюджета пополняют потоки въезжающих туристов, которые пополняют бюджет государства валютой. Следует учитывать, что экономика туризма является социально-ориентированной экономикой. Это означает, что туризм не только повышает экономический рост социальной сферы, но и играет важную роль в использовании человеком свободного времени и оздоровлении нации.

Регулирование государствами туризма учитывает эту особенность-социальную ориентацию, но не во всех странах соотношение социального туризма и туризма, как предпринимательской деятельности, одинаково.

В России наблюдаются те же тенденции. Для примера: в 1990г. по количеству международных туристских прибытий наша страна занимала 17-е место, в 1995- 18-е, в 2000г. передвинулась на 7-е место (22,8 млн. человек), хотя большая часть гостей, как ранее, прибывала из ближнего зарубежья и стран СНГ.

В современной научной отечественной и зарубежной литературе описано достаточно много подходов к определению понятия «туризм». По разным признакам эти подходы можно объединить в несколько групп.

Прежде всего, туризм как популярная форма реализации отдыха, проведения досуга.

Так, Хартией туризма, одобренной резолюцией 1 VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, в ст.1 признается «право каждого человека на отдых и досуг..., а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом»1.

Следующий подход, туризм как особая форма передвижения людей по маршруту с целью посещения конкретного объекта или удовлетворения специального интереса и возвращения к месту постоянного жительства.

Туризм как особая форма развития личности, реализуемая через его социально-гуманитарные функции (воспитательную, образовательную, оздоровительную и спортивную). В данном определении исходят из неотъемлемых прав граждан на удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям.

Туризм как движение (перемещение) людей, их нахождение вне постоянного места жительства и временное пребывание на объекте интереса (поездки).

С точки зрения теории маркетинга, туризм рассматривается как сегмент рынка, на котором сходятся предприятия традиционных отраслей хозяйства (транспорта, общественного питания, гостиничного хозяйства, культуры, торговли и др.) с целью предложения своей продукции и услуг потребителям.

Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма

Существует несколько определений понятия «принцип государственного управления», использующиеся в юридической литературе.

Ю.М. Козлов в своих работах раскрывает принцип государственного управления как «основные руководящие начала, на которых строится и функционирует управление и, которые могут быть сформулированы в виде определенных правил»1.

С точки зрения Г.С. Яковлева принцип государственного управления -это «обобщение существенных и устойчиво повторяющихся взаимозависимостей и причинно-следственных связей, выражающих в виде определенных утверждений концентрированный опыт рациональной деятельности в сфере управления общественной жизнью» .

Ю.А. Тихомиров понимает под принципом государственного управления устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления3.

На основе этого можно сказать, что принципами государственно-управленческой деятельности являются основополагающие идеи, используемые в управленческих отношениях и отражающие деятельность субъектов управления.

К общим принципам государственного управления туризмом можно отнести: 1. Принцип законности 2. Принцип федерализма 3. Принцип плановости

Исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ органы, осуществляющие функции государственного управления и граждане обязаны соблюдать законы. Право придает взаимодействиям субъектов и объектов управления устойчивость и определенность, без которых процесс государственного управления не мог бы осуществляться, а значит, не достигались бы намеченные цели. Субъекты управления должны иметь четкие ориентации, заранее знать пределы своей творческой активности и конкретный состав действий.

Законность можно определить как точное и неуклонное выполнение всеми субъектами права нормативных предписаний действующего законодательства. В данном принципе можно выделить две составляющие. Первая касается сферы правотворчества: в системе управления применяется множество правовых актов. К критериям законности этих актов можно отнести: а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор формы акта; г) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу1. Нарушение указанных требований по форме или по существу влечет ущербность нормативного акта, делает его оспоримым, позволяет участникам правоотношений требовать его отмены. Многочисленные правовые акты представляют собой правовую систему, состоящую из законов и подзаконных актов.

Правовые акты управления являются вторичными по отношению к законам. Это обусловлено подзаконным характером управленческой деятельности. При оценке законности подзаконных актов следует учитывать помимо указанных критериев еще и адекватность содержания акта объему полномочий. Особое значение имеет сопоставление норм законов и норм подзаконных актов- указов, постановлений, распоряжений. Оно проводится по элементам норм и прежде всего по диспозициям, которые функционально тесно связаны, и у последних являются более конкретными и «рассыпанными» по многим актам.

Вторая составляющая законности охватывает сферу реализации (применения) права и состоит в неукоснительном выполнении (соблюдении, исполнении, использовании) всеми участниками правоотношений, включая и государство, действующего законодательства.

Сфера туризма, как и другие сферы, требует соблюдение обеих вышеуказанных составляющих законности. Кроме того, здесь очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в их соответствии общепризнанным принципам и международным нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При выполнении этого принципа можно добиться высокой степени воздействия на общественные процессы.

Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных органов субъектов РФ.

Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма

Национальные интересы, специфика индустрии и международная конкуренция являются основными причинами, требующими участия государственных органов в управлении туризмом. Для сферы туризма в Российской Федерации характерна раздробленность, что затрудняет обеспечение единства различных составляющих туристской политики. Государство для управления этой сферой должно иметь долгосрочную стратегию. Судьба туризма зависит от сохранности и «продвижения» национального наследия1. Туризм должен не только участвовать, но и восприниматься как ведущий элемент во жех процессах, касающихся национального наследия. От этого будут зависеть и впечатление, создаваемое туристской индустрией в целом, и политический вес туристской отрасли. С этим связана необходимость наличия координирующих органов общей компетенции, к которым относятся Президент РФ и Правительство РФ.

Государственное регулирование сферы туризма, как и любой другой сферы в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.

Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства1.

Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства. Именно как глава государства Президент, в соответствии с п. «е» ст.84 Конституции РФ, наделен правом обращаться с ежегодными посланиями к федеральному законодательному органу. С 1994 года Президент РФ ежегодно обращается со своим посланием к Федеральному Собранию. Подготовка материалов для ежегодных посланий возложена на Администрацию Президента РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»

Стоит отметить, что Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране.

В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ1). В посланиях излагается видение Президентом будущего страны.

Ежегодные послания отражают положение дел на определенном этапе и пути возможного решения проблем. Так, в 1999 году Президент РФ акцентировал внимание на том, что «основным смыслом развития страны, главной идеей нашего вхождения в XXI век должно стать повышение конкурентоспособности российской экономики»2. К сожалению, проанализировав послания Президента за 2001-2004 годы, можно сказать, что экономические приоритеты, в том числе развитие прибыльных отраслей, были переведены в разряд причин проведения той же административной реформы и перестали занимать лидирующее положение для государственного управления. Послание Президента 2006 года основным приоритетом ставит социальные программы3. Изменение государственных ориентиров можно обосновать тем, что подготовкой проекта послания занимается помощник Президента по вопросам образования и науки4. Конечно, повышение уровня образования, ориентация профессионального образования на сферу туризма может привести к качественным сдвигам в отрасли, но для этого необходима активная политика государства в самом туризме. С нашей точки зрения Президент, в последних ежегодных посланиях, принял как аксиому развитую экономику в России, которая на сегодня отсутствует. К тому же реализация социальных программ должна учитывать и такую сторону, как отдых и оздоровление граждан.

Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги

Рассмотрение вопроса о государственном управлении туризмом в Российской Федерации предполагает рассмотрение проблем административно-правового статуса организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма.

Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права, нормативно устанаЁливающего понятие гражданской правовой дееспособности, в административном праве категория "административная правосубъектность" лишена сколько-нибудь удовлетворительного правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. В науке административного права приобретение административной правоспособности как одного из элементов статуса коллективного субъекта административного права в основном связывается с моментом возникновения статуса юридического лица (регистрация коллективного субъекта в налоговых органах).

Для организаций, как для коллективных субъектов административного права содержание статуса связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру1.

Для рассмотрения административно-правового статуса коллективных субъектЪв предлагаем следующую структуру, которая представляет собой два основных блока: а) целевой; б) структурно-организационный.

Для исследования в работе были избраны организации, предоставляющие санаторно-курортные услуги. Первым элементом административно-правового статуса коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставе конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Выявление целевой составляющей структуры административно-правового статуса таких организаций необходимо соотнести такие понятия, как «санаторно-курортное лечение» и «туризм».

Федеральный закон № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» под санаторно-курортным комплексом понимает индустрию здоровья, представленную лечебно-профилактическими учреждениями, основным видом деятельности которых является, прежде всего, медицина, основанная на эффективном использовании природных физических факторов и имеющих свою специализацию. Под туристской индустрией понимается совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения. Т.е. в соответствии с этим законом оздоровительное направление стоит для туристской индустрии на предпоследнем месте.

Кроме этого, отличаются и субъекты, которым услуги оказываются. Турист-гражданин, посещающий место временного пребывания в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях в период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющий не менее одной ночевки. Состояние здоровья туриста в законе не определено. В санаторно-курортные учреждения направляются больные, страдающие хроническими заболеваниями, причем, направление его определяется наличием показаний, так как даже стадия заболевания порой является противопоказанием для его пребывания даже в специализированном санатории. В связи с чем и появился Приказ Министерства здравоохранения РФ № 256 от 22 ноября 2004 года «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение»1.

Для туриста не имеет принципиального значения срок пребывания, а для больного он определяется прохождением курса лечения, который сегодня в урезанном виде требует минимум 14 дней.

Введение……………………………………………………………………………...3

1. Теоретико-правовые основы государственного управления сферой

туризма в Российской Федерации………………………………………………10 1.1. Теоретические основы государственного управления сферой туризма…..10

1.2.Существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации………18

1.3. Существующее состояние сферы туризма в Самарской области…………..28

2. Анализ проблем государственного управления в сфере туризма……………32

2.1. Анализ проблем в сфере туризма в Российской Федерации………………..32

2.2. Анализ проблем в сфере туризма в Самарской области……………………42

3. Совершенствование государственного управления сферой туризма………..46

3.1. Пути и методы совершенствования государственного управления сферой туризма в Российской Федерации…………………………………………………46

3.2. Предложения по оптимизации государственного управления сферой туризма в Самарской области…………………………………………………………...57

3.3. Экономическое обоснование совершенствования государственного управления сферой туризма на территории Самарской области……………………..68

Заключение………………………………………………………………………….70

Список использованных источников……………………………………………...79

Приложения

Введение

В посланиях Президента Федеральному Собранию последних лет были сформулированы основные приоритеты социально – экономической политики на ближайшее десятилетие, среди них, такие как существенное увеличение ВВП, уменьшение бедности и рост благосостояния людей. В выступлении на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 года Президент Российской Федерации обратил внимание на то, что основные усилия должны быть направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан. Необходимость преодоления инерционного энергосырьевого сценария развития страны требует развития альтернативных направлений, создающих стимулы для диверсификации экономики регионов страны.

Туризм – это одна из важнейших сфер деятельности современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения. При этом в отличие от многих других отраслей экономики туризм не приводит к истощению природных ресурсов. Будучи экспортоориентированной сферой, туризм проявляет большую стабильность по сравнению с другими отраслями в условиях неустойчивой ситуации на мировых рынках.

В настоящее время индустрия туризма в мире является одной из наиболее динамично развивающихся сфер в международной торговле услугами. В последние 20 лет среднегодовые темпы роста числа прибытий иностранных туристов в мире составили 5,1%, валютных поступлений – 14%. Если в 1950 г. число туристов во всем мире составляло 25 млн., а оборот туристской индустрии – 2,1 млрд. долл. США, то, согласно данным Всемирной туристской организации при ООН (ЮНВТО) в 2006 г. в мире было зарегистрировано 846,0 млн. прибытий туристов, а поступления от международного туризма достигли 733 млрд. долл. США. Всемирный охват международный туризм приобрел, начиная с 60-70-х годов 20-го века. В результате образовался мировой туристский рынок, в котором участвуют практически все страны.

Нередко туризм оказывался в разных странах тем рычагом, использование которого позволяло оздоровить всю национальную экономику страны. Во многих странах туризм играет значительную роль в формировании валового внутреннего продукта, создании дополнительных рабочих мест и обеспечении занятости населения, активизации внешнеторгового баланса. Туризм оказывает огромное влияние на такие ключевые отрасли экономики, как транспорт и связь, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления и другие, т. е. выступает своеобразным катализатором социально – экономического развития. Туризм стал одним из самых прибыльных видов бизнеса в мире. По данным Всемирной туристической организации (ВТО), он использует примерно 7% мирового капитала, с ним связано каждое 16 –е рабочее место, на него приходится 11% мировых потребительских расходов и он дает 5% всех налоговых поступлений. Эти цифры характеризуют прямой экономический эффект функционирования индустрии туризма. Развитый туризм называют одним их главных феноменов XX века.

В последние годы и в России стали уделять больше внимания развитию туризма. Формирование рыночной экономики в России усилило интерес к формам и методам туристического обслуживания населения. В течение нескольких поколений значительная часть населения России пользовалась туристическими услугами, в результате чего потребность в них была массовой, то есть вошла в норму жизни, стала частью национальной культуры. Развитие отрасли туризма ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристической деятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристического бизнеса.

В соответствии с ролью туризма в возрождении экономического потенциала страны Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» признает туризм приоритетной отраслью экономики России. При этом определено, что основным направлением государственной поддержки должно стать развитие въездного и внутреннего туризма.

Россия располагает огромным потенциалом как для развития внутреннего туризма, так и для приема иностранных путешественников. У нее есть все необходимое - огромная территория, богатое историческое и культурное наследие, а в отдельных регионах - нетронутая, дикая природа. Потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год. Несмотря на огромные возможности развития туризма, Россия на мировом рынке туристских услуг выглядит более чем скромно:на ее долю по количеству внутренних туристов приходится менее 1,5% мирового туристского потока.За последние 6-7 лет внутренний туризм стал популярным в нашей стране, количество выезжающих в пределы России туристов выросло почти в два раза. Однако внутренний туризм не приносит (за малым числом турагентств) новых рабочих мест и миллиардных доходов.

Эффективному развитию туризма в России во многом мешает отсутствие четкой государственной политики в области туризма. Перспективы развития туристического комплекса России во многом зависит от усиления государственного регулирования туристической сферы на общенациональном уровне, которое должно сочетаться с современной стратегией продвижения региональных турпродуктов.

В свете вышеизложенного актуальность выбранной темы определяется недостаточностью изучения государственного управления сферой туризма, отсутствием практических разработок по ее совершенствованию, особенно в рамках регионального управления (в Самарской области).

Степень изученности темы. В становление и развитие теории и практики туристской сферы большой вклад внесли как российские, так и зарубежные ученые. В частности различные общетеоретические аспекты организации туризма рассмотрены в работах Азара В. И., Балабанова И. Т., Долженко Г. П. Квартальнова В. А. и других, а также в работах ряда зарубежных исследователей – Д. Боуэна, Ф. Котлера, Д. Флетчера и других. Все это является важнейшей теоретической основой для анализа современного состояния и условий функционирования туристской сферы России.

Вместе с тем становление системы рыночных отношений в экономике страны выдвинуло вопрос о значительном расширении проблематики исследований, проводимых в России. Работы отечественных ученых на современном этапе затрагивают различные проблемы. Тем не менее, практически нет работ, в которых бы рассматривались методические разработки совершенствования государственного управления сферой туризма. Научная литература по развитию туризма в Самарской области вообще отсутствует. Единственное, на что можно опираться – это публикации в региональных газетах и журналах, таких как «Самарские известия», «Волжская коммуна», «Репортер» и ряда других.

Цель и задачи дипломного проекта.

Целью дипломного проекта является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию управления сферой туризма на федеральном и региональном уровнях (в Самарской области).

Достижение этой цели потребовало решения следующих задач :

Провести анализ развития туризма в Российской Федерации;

Провести анализ развития туризма на территории Самарской области;

Выявить конкурентные преимущества и конкурентные слабости Самарской области как туристического направления среди основных принимающих рынков;

Определить пути и разработать методы совершенствования государственного управления сферой туризма в России, а также на территории Самарской области.

Предметом дипломного проекта являются процессы становления и развития туризма.

Объектом дипломного проекта выступает деятельность государственных органов в сфере туризма.

Анализ источников и литературы.

При разработке дипломного проекта учитывались официальные и нормативные документы, определяющие развития туризма в Российской Федерации и Самарской области:

Федеральный закон от 24 ноября 1996 года (в редакции от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ) № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Настоящий Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года.Положения Стратегии являются основой для общегосударственного понимания места и роли сферы туризма в экономике страны, определяют основные задачи развития туризма, стоящие перед органами исполнительной власти всех уровней, а также определяют направления и уровень государственной поддержки туристской индустрии.

Областная целевая программа «Развитие туризма в Самарской области на 2004-2008 годы» определяет основные направления политики в области туризма в Самарском регионе. Основными направлениями Программы является: регулирование туристской деятельности и управление развитием туризма, рекламно-информационное обеспечение, развитие регионального и международного сотрудничества в сфере туризма и т.д.

Доклад Губернатора Самарской области о результатах и основных направлениях деятельности, выносимый для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации. В рамках данного доклада, помимо прочих, рассматривается характеристика туристско-рекреационного потенциала области, а также мероприятия по сохранению историко-культурного наследия в России.

Помимо официальных документов, учитывающих развитие туризма в России, были рассмотрены материалы Хартии туризма и Кодекса туриста, принятые Всемирной туристской организацией.

Теоретической базой проекта стала следующая литература:

Учебное пособие Александровой А. Ю. Международный туризмдает целостное представление о туризме как общественном явлении и рассматривает в комплексе все составляющие туристской системы в их взаимосвязях. В нем обобщены теоретические знания о туризме, которые подкреплены статистической информацией, примерами из международной и российской туристской практики, а также даны рекомендации по формированию цивилизованного рынка туризма в Российской Федерации.

Книга Биржакова М.Б. Введение в туризм: Путешествия. Туризм и турист. Туристская деятельность. Туристская индустрия содержит основы теории туризма; толкование основных терминов и понятий в аспекте международных конвенций и рекомендаций Всемирной туристской организации и с учетом национальной практики. Особенности применения туристской терминологии в деловом обороте.

В книге Квартальнова В.А. Туризм раскрываются основные понятия туризма, виды, средства, методы и формы туристской деятельности; анализируются различные аспекты туризма: мотивация туристских поездок, менеджмент и маркетинг туризма, его законодательная база, экономические аспекты, методика рекламно-информационной работы, информационные технологии в туризме, эволюция развития международного туристского рынка.

Менеджмент туризма. Туризм как вид деятельности Зорина И.В раскрывает сущность туризма как целостного объекта управления и многогранного явления современного мира, историю зарождения и стратегию развития мирового и российского туризма. Даются определения основных понятий туризма как вида экономической деятельности - туристский продукт, туристская индустрия, туроператор и турагент, программный туризм и др.

Кроме выше перечисленных работ можно отметить работы Долженко Г. П. Основы туризма; Кабушкина М. И. Менеджмент туризма и др.

Практическая значимость дипломного проекта заключается в том, что полученные в ходе работы выводы и рекомендации вносят определенный вклад в развитие туристской сферы, а также позволяют усовершенствовать основные направления государственной политики в области туризма как на федеральном, так и на региональном уровне.

Структура дипломного проекта. Дипломный проект состоит из введения, трех глав и заключения, списка использованных источников и приложений.

1. Теоретико-правовые основы государственного управления

1.1. Теоретические основы государственного управления

сферой туризма

· повышение общей ответственности и роли координации со стороны правительств стран, делающих ставку на развитие туризма;

· обеспечение мер безопасности и своевременного обеспечения туристов необходимой информацией;

· повышение роли государственной политики в сфере туризма;

· усиление роли государственно-частных партнерств;

· необходимость государственныхвложений в развитие туризма, прежде всего в продвижение туристского продукта и развитие туристской инфраструктуры.

Государственное регулирование туристической деятельности в Российской Федерации осуществляется путем:

· определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

· нормативно правового регулирования в сфере туризма;

· разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

· содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

· защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;

· содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

· развития научных исследований в сфере туризма;

· стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

· формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;

· информационного обеспечения туризма;

· создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

· оказания государственных услуг в сфере туризма;

· взаимодействия с иностранными и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.

В производственно-обслуживающем процессе туризма выделяют формы, виды и разновидности туризма.

1.2.Существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации

Анализ современного состояния туризма в Российской Федерации показывает, что в последние годы эта сфера в целом развивается стабильно и динамично. Отмечается ежегодный рост внутреннего туристского потока. Быстро растущий спрос на туристские услуги внутри страны вызвал бум строительства малых гостиниц, в основном, в курортных регионах, а также увеличение числа гостиниц международных гостиничных цепей в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах страны, создание отечественных гостиничных цепочек. Резко увеличился объем инвестиционных предложений по гостиничному строительству как со стороны иностранных, так и со стороны отечественных инвесторов. При этом основные предложения направлены на развитие гостиничного бизнеса в регионах России. Особо следует отметить успехи последних лет в развитии курортно-туристического комплекса Краснодарского края, которые закономерно привели к выбору нашей страны при определении Сочи местом проведения зимней Олимпиады – 2014.

В настоящее время в стране насчитывается более 6 тысяч гостиниц, тогда как в 2004 году их насчитывалось только 4 тысячи. С учетом количества иных средств размещения, таких как пансионаты, дома и базы отдыха, туристские базы и другие, общее количество средств размещения туристов составляет около 10 тысяч. Численность российских граждан, проживавших в 2006 году в гостиницах, санаторно-курортных организациях и организациях отдыха, составила 26,6 млн.человек, из них в гостиницах - 16,4 млн.человек.

Объем платных услуг, оказываемых населению гостиницами и аналогичными средствами размещения, ежегодно растет и составил в 2007 году 88,9 млрд. руб., что превысило показатели 2005 года на 47%.

По прогнозным оценкам Всемирного совета по туризму и путешествиям, доходы от туризма в 2007 году в ВВП нашей страны с учетом мультипликативного эффекта составили 6,7%. Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме составило 1% от общей занятости, с учетом смежных отраслей - 5,7%, инвестиции в основной капитал в туристскую индустрию России составляют 12,1% от общих инвестиций при годовом росте в 8,2%.

Известно, что наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а также иных объектов туристского показа. К ним, согласно данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников. В России в настоящее время действуют 103 музея-заповедника и 41 музей-усадьба (идентичные музеям-заповедникам по характеру деятельности объекты, отличающиеся, как правило, небольшой территорией). Музеи-заповедники играют важнейшую роль в формировании привлекательного образа России за рубежом. Из 15 объектов культурного наследия, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО, 12 находятся в составе музеев-заповедников. В соответствии с этим сеть музеев-заповедников как центров международного и внутреннего туризма требует постоянного совершенствования и развития.

Что касается таких объектов туристской инфраструктуры, как аквапарки, развлекательные центры, горнолыжные комплексы, туристский транспорт и др., то их явно не хватает.

Сокращение въездного туристского потока в нашу страну начало происходить с 2006 года. В 2007 году число прибытий «классических» иностранных туристов с целью отдыха уменьшилось более чем на 8%. Это объясняется, прежде всего, возросшими за последние два года ценами на услуги в стране, а также резким ростом цен на гостиницы. Нехватка мест в гостиницах туристского класса негативно влияет на развитие въездного и внутреннего туризма. Это существенно удорожает пакет услуг, предлагаемый туристам при их путешествии в Россию.

С целью получения характеристики современного уровня развития туризма в стране с учетом результатов деятельности государства по развитию данной сферы следует более подробно остановиться на рассмотрении состояния и тенденций развития нормативного правового регулирования.

Правовое регулирование сферы туризма в Российской Федерации.

Современное состояние нормативного правового регулирования в сфере туризма характеризуется следующими тенденциями: развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма; усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско–правовых обязательств, а как следствие - повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса; появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.); развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма; формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков); комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства (далее – смежное законодательство); развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией; гармонизацией законодательства Российской Федерации и права Европейского Союза, законодательств государств Содружества независимых государств и др.

Наиболее отчетливо эти тенденции проявились в 2006-2007 годах, когда в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. В настоящий момент законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского Союза и законодательством развитых в туристском отношении государств.

Законодательство о туристской деятельности

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о туристской деятельности) законодательство Российской Федерации о туристской деятельности относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности (далее – законодательство о туристской деятельности) определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав туристов на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

В целях реализации государственной политики в сфере туризма, координации действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по формированию конкурентоспособного туристского рынка в интересах социально-экономического развития Российской Федерации Приказом № 51 от 6 мая 2008 года Федеральным агентством по туризму утверждена Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года.

Под Стратегией развития туризма в Российской Федерации понимается взаимосвязанная по задачам, срокам осуществления и ресурсам совокупность целевых программ, отдельных проектов и внепрограммных мероприятий организационного, правового, экономического и политико-дипломатического характера, обеспечивающая эффективное решение проблемы динамичного и устойчивого развития туризма в стране. Реализация настоящей Стратегии должна обеспечить вклад туристской индустрии в решение следующих общенациональных задач современного этапа экономического развития России:

Создание условий для динамичного и устойчивого экономического роста. Для этого за счет высоких темпов роста туристская индустрия (с учетом сопряженных областей) должна обеспечить свой вклад в дополнительный прирост темпов экономического развития;

Повышение уровня и качества жизни населения путем увеличения доступности туристских услуг, занятости и доходов жителей нашей страны;

Повышение конкурентоспособности российской экономики путем повышения привлекательности нашей страны как туристского направления;

Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за счет увеличения доли туризма в региональном валовом продукте.

Положения Стратегии должны стать основой для общегосударственного понимания места и роли сферы туризма в экономике страны, реализации основных задач развития туризма, стоящих перед органами исполнительной власти всех уровней, а также определить направления и уровень государственной поддержки туристской индустрии.

Основным содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма. Именно в этой области правового регулирования в 2007 году произошли кардинальные изменения (изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» № 12-ФЗ от 5 февраля 2007 г.).

С принятием Закона механизм лицензирования туристской деятельности, существовавший в период 1993 – 2006 годов, был заменен на более эффективный способ государственного регулирования туристской деятельности - единый федеральный реестр туроператоров (далее – реестр). В связи с этим основным документом, необходимым предпринимателям для внесения сведений о них в реестр, является договор страхования ответственности туроператора или банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение). С 1 июня 2008 г. для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма, размер финансового обеспечения не может быть менее 10 млн. рублей, а для туроператоров, занимающихся внутренним туризмом – 500 тыс. рублей.

В свою очередь турагентская деятельность в настоящий момент освобождена от какого-либо избыточного административного регулирования. Деятельность турагентов регламентируется Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных в июле 2007 года постановлением Правительством Российской Федерации, а также внутренними стандартами ассоциаций туроператоров и локальными актами турагентов и их объединений.

Важное место в деятельности федеральных органов исполнительной власти уделяется вопросам безопасности туризма. В январе 2008 года вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Административный регламент направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания.

В целях повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став своего рода знаком качества. Как показывает международная практика, наличие «звезд» у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. В настоящее время система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.

Система классификации пляжей, недавно введенная в действие, получила положительные отзывы российских и международных экспертов, а также руководителей санаторно-курортного комплекса и начала реализовываться. Аналогичная работа ведется по внедрению Системы классификации горнолыжных трасс. Названные системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя порядок проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг для туристов и другие положения.

Значительное внимание в деятельности федеральных органов исполнительной власти отводится вопросам анализа и обобщения правоприменительной практики, на основе которой формируются предложения по совершенствованию законодательства о туристской деятельности. Так, при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма на постоянной основе функционирует межведомственная рабочая группа по мониторингу законодательства о туристской деятельности. Активную роль в рабочей группе играют представители гражданского общества (ассоциации туроператоров, ассоциации (союзы) банков и страховщиков).

Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма, (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.

Смежное законодательство

Сфера туризма представляет собой сложный межотраслевой комплекс. В связи с этим нормативное правовое регулирование отношений в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и акты различных отраслей законодательства Российской Федерации. Так, большое значение для развития туризма в нашей стране имеет Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Он сформировал правовую основу для создания и функционирования в России туристско-рекреационных особых экономических зон, а также развития государственно-частного партнерства. В законе впервые дано определение туристско-рекреационной деятельности как деятельности, включающей в себя элементы туристской, санаторно-курортной и инвестиционной деятельности, что важно для комплексного правового регулирования сферы туризма. В 2006 году в России определены 7 туристско-рекреационных особых экономических зон.

Принятый в 2005 году Федеральный закон «О концессионных соглашениях» регулирует отношения, возникающие с реализацией концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. В развитие указанного Закона, подготовлено постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения». С принятием указанных нормативных правовых актов сформированы правовые основы привлечения инвестиций в развитие инженерной, транспортной и иной инфраструктуры туризма, а также обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Значительный социально-экономический эффект получен от реализации постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан – пассажиров круизных судов». Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы могут посещать туристские центры нашей страны без оформления визы, что способствует получению значительных выгод для российских портовых городских и иных поселений (Санкт-Петербург, Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др.).

28 июня 2007 г. принят приказ Минтранса России №82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей». Правила являются своевременным и актуальным документом в сфере регулирования туристских авиационных перевозок и существенно повышают гарантии защиты прав и законных интересов пассажиров, обеспечивают качество оказываемых услуг.

Нормы законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы правового положения иностранных граждан, миграционного учета, вопросами выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и др. вопросами государственной миграционной политики. В связи с этим принятие государством решений в данной сфере должно осуществляться с учетом соблюдения баланса интересов развития въездного туризма, а также интересов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Рассмотрев существующее состояние сферы туризма в Российской Федерации, можно сделать вывод, что ресурсные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры увеличить прием иностранных туристов в несколько раз. В стране в настоящее время в целом постепенно формируется реалистичный подход к туризму и понимание его как сферы экономики, обладающей значительными выгодами для социально-экономического развития регионов России.

1.3. Существующее состояние сферы туризма в Самарской области

Самарская область, занимая выгодное географическое положение, обладает богатым историческим и культурным наследием, является экономически развитым регионом и крупным транспортным узлом России. Живописный ландшафт, уникальный природный комплекс – Самарская Лука, Жигулевские горы, месторождения лечебных и столовых вод создают благоприятные условия для развития туризма и инфраструктуры отдыха.

На данный момент, очевидно, что региональные органы управления осознают уникальность природных и культурных ресурсов региона, которые следует использовать в полной мере для привлечения инвестиций в экономику, увеличения числа рабочих мест, роста доходов населения, значительного увеличения налоговых поступлений в бюджет, сохранения и рационального использования культурного и природного наследия Самарской области.

В Самарской губернии представлены следующие виды туризма: водный, экологический, сельский, деловой, авиа-космический, экстремальный, спелеотуризм, культурный туризм, событийный, религиозный.

По мнению руководителей крупных туристических компаний, занимающихся организацией и проведением туров, проблема «что показать туристам» как таковая уже давно себя изжила.

Одной из главных достопримечательностей Самарской области, безусловно, является Волга. Волжские речные круизы, организуемые самарскими туроператорами, пользуются стабильной популярностью, как у жителей, так и гостей Самарской области. Уникальной природной достопримечательностью края является национальный парк Самарская Лука, который называют «Жемчужиной России» и Жигулевские горы. Объектом привлечения туристов из различных регионов РФ и ближнего зарубежья в область является крупнейший в Европе крытый аквапарк «Виктория», построенный в 2002 году. Индустрия делового туризма в настоящее время представлена бизнес - центрами, ассоциациями, научными и образовательными учреждениями. На сегодняшний день в области успешно работают три крупных выставочных центра: EXPO-Dom, «Экспо-Волга» и «Экспо-Тольятти». С историей Самары «космической» жителе и гостей губернии знакомит музей авиации и космонавтики имени академика С. П. Королева, расположенный в аэрокосмическом университете. В рамках «Праздничной губернии» нельзя не упомянуть о фестивале авторской песни им. В. Грушина. А отдельные туристические компании могут предложить жителям и гостям губернии маршруты по аномальным местам и подземным тайнам области («Бункер им. Сталина). Выгодное географическое положение, а также возможность использования всех видов транспорта (авиационный, железнодорожный, автомобильный, водный) при посещении области привлекает туристов России и зарубежья. В Самаре построен один из крупнейших в Европе железнодорожных вокзалов. Авиатранспорт Самарской области представляют международный аэропорт «Курумоч» и авиакомпания «Самара». Авиаперевозчики осуществляют полеты более чем по 80 направлениям России, ближнего и дальнего зарубежья.

Туристская инфраструктура Самарской области характеризуется динамичным развитием. Увеличивается число новых гостиничных комплексов, реконструируется и обновляется существующий гостиничный фонд. В декабре 2003 г. открылся гостиничный комплекс Renaissance, в 2007 году построена гостиница международной цепи « Holiday Inn», она полностью соответствует одной из моделей организации гостиничного дела, в которой делается ставка на большую гибкость в удовлетворении потребностей клиента.

Формирование кластера – одно из приоритетных направлений экономики региона. Туристско-рекреационный кластер Самарской области находится в стадии становления. Основной акцент кластерной политики сделан на децентрализацию туристических ресурсов губернии, т.е. на приоритетное развитие муниципальных районов. Наиболее перспективным направлением – своеобразным ядром туристско-рекреационного кластера – является Самарская Лука. Создание туристско-рекреационного комплекса «Жигулевская жемчужина», целью которого станет не только сохранение имеющихся памятников Самарской Луки с их активным вовлечением в индустрию отдыха, но и возрождение традиционных ремесел, позволит решить ряд социальных задач и вопросов транспортной доступности на правый берег Волги. Еще одним привлекательным турцентром стоит назвать Сергиевский район. Здесь действует знаменитый санаторий "Сергиевские минеральные воды", который при грамотном инвесторе вполне может составить конкуренцию чешскому курорту Карловы Вары. Этно-исторический фестиваль"Битва Тимура и Тохтамыша" - визитная карточка Красноярского района. Опыт проведения подобного мероприятия является уникальным для Самарской области.

При формировании конкурентоспособного туристического продукта особенно важны взаимодействие и разработка совместных программ с областями ПФО. Одним из самых перспективных направлений совместной деятельности остается развитие круизного туризма. Регионы ПФО сосредоточены вокруг крупной водной транспортной артерии России - реки Волги, что делает возможным совместное развитие круизного отдыха.

С целью стимулирования развития туротрасли в регионе проводятся конкурсы «Туристический бренд», премия «Серебряная чайка», конкурс на лучший дипломный проект и т.д.

Таким образом, к конкурентным преимуществам Самарской области можно отнести: выгодное географическое положение, богатое природное наследие, наличие крупных промышленных объектов, привлекательных для бизнес-туристов, богатое историческое и культурное наследие, наличие культурных мероприятий, имеющих всероссийский и международный характер, крупные туристско-рекреационные зоны, разнообразная развлекательная инфраструктура, богатая театрально-концертная сфера, близость к центру, высокая транспортная доступность.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что Самарская область обладает конкурентными преимуществами для формирования современного эффективного конкурентоспособного туристского рынка, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах, повышение занятости и уровня доходов населения.

2. Анализ проблем государственного управления в сфере туризма

2.1. Анализ проблем в сфере туризма в Российской Федерации

В практике государственного регулирования существует три основные проблемы, решение которых входит в компетенцию государства:

1)координация межведомственного взаимодействия;

2)определение необходимого уровня децентрализации управления;

3)организация взаимосвязи государственных институтов с частным турбизнесом.

Несомненно, имеются определенные границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрации деятельности в сфере туризма идти не может. Вместе с тем, без механизма государственного регулирования, обеспечивающего проведение единой туристической политики на национальном и региональном уровнях не обойтись.

Положение о том, что внутренний туризм должен составлять часть комплексного плана развития страны наряду с другими приоритетными отраслями экономики, относится к числу наиболее важных решений межпарламентской туристской конференции в Гааге. Это значит, что проблемы развития внутреннего и въездного туризма должны рассматриваться в контексте общенациональной государственной политики.

Сегодня государственная политика в области туризма в нашей стране достаточно многогранна, хотя и несовершенна.

С целью получения комплексного анализа проблем государственного управления сферой туризма рассмотрим направленность организационно-правовой базы, состояние и тенденции развития туристской инфраструктуры, подготовки кадров, статистической базы, продвижения России как туристического направления на внутреннем и международном туристических рынках.

В советское время государство в нашей стране осуществляло свою регулирующую роль в туризме через три организации: Госкоминтурист, ЦСТЭ ВЦСПС и бюро международного молодежного туризма «Спутник», хотя, конечно, формально последние две организации числились общественными. Они практически монополизировали туристский рынок страны. Становление рыночных отношений страны обусловило необходимость кардинальных изменений в структуре управления туризмом. На рубеже 90-х годов все эти организации как органы государственного управления прекратили свое существование. На протяжении долгого времени оставался нерешенным главный вопрос: в структуре федеральных органов исполнительной власти страны не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма. Без надлежащего государственного внимания и поддержки, необходимой юридической базы в туризме было много разрушено и безвозвратно потеряно. С 1999 года организационная структура высшего исполнительного органа в области туризма менялась несколько раз.

Сегодня, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по развитию туризма является федеральное агентство по туризму, входящее в состав Министерства спорта, туризма и молодежной политики.

На мой взгляд, наличие министерства, которое одновременно занимается проблемами спорта, туризма и молодежной политики сегодня не достаточно для решения комплексного развития туризма в России.

В этой связи, стоит прислушаться к рекомендациям Всемирной туристической организации: «... министерство должно заниматься только туризмом… если в компетенцию ведомства будет входить только туризм, то это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре». Еще в Гаагской декларации по туризму отмечалось, что необходимо «расширять во всех странах права и обязанности национальных туристских администраций, приравнивая их к тому же уровню, который имеют администрации, отвечающие за другие крупнейшие экономические сектора». Сегодня вопросы инвестирования, кредитования, бюджетного финансирования проектов и другие значимые для туристской отрасли проблемы, не относятся напрямую к компетенции ныне действующего министерства, а рассеяны по разным министерствам. В связи с этим министерство практически лишено возможности оказывать существенное влияние на решение макроэкономических проблем, имеющих большое значение для развития туризма. Поэтому было бы уместным пересмотреть организационную структуру федерального органа управления в области туризма.

Государственная политика в сфере туризма при всей ее многогранности должна основываться на принципе строгого разделения функций и координации деятельности всех ответственных структур. Важнейшим инструментом влияния государства на развитие туризма является его правовое регулирование. Туризм в стране не может существовать вне правовых норм. Во многих странах мира (более чем в 100), приняты законодательные акты, регулирующие развитие туризма. Они и составляют основу, на которой базируется цивилизованная система управления туризмом в стране. В зависимости от развитости стран и значимости для них туризма данное законодательство может весьма значительно различаться.

В России туризм развивался в определенной степени в правовом вакууме, практически без законодательной базы. И лишь 3 декабря 1996 г. вступил в силу федеральный закон «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации». Впервые в истории развития российского туризма его правовое регулирование было определено актом, обладающим высшей юридической силой - федеральным законом. Именно он и стал базовым для развития индустрии туризма в новых экономических условиях России. Закон провозгласил туристскую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы и государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов.

Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» был принят 12 лет назад, с тех пор многое изменилось, и законодательство потребовало серьезной корректировки. В связи с этим, с 1 июня 2007 года вступил в силу закон «О внесении изменении в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Данный закон разработан в целях совершенствования действующего законодательства в сфере туризма и формирования механизма экономической ответственности туроператоров перед потребителями туристских услуг. Как упоминалось выше, Закон направлен на изменение методов государственного влияния на туристский бизнес и обеспечения защиты прав и законных интересов потребителей туристских услуг в условиях прекращения с 1 января 2007 года лицензирования турагентской и туроператорской деятельности. Законом предусмотрено введение в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» понятия «финансовая гарантия», определяемого как гарантия возмещения убытков, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператора перед потребителем туристских услуг. Размеры финансовых гарантий дифференцированы в зависимости от вида туроператорской деятельности. Для обеспечения реализации механизма финансовой гарантии Законом предусматривается введение федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров.

Несмотря на то, что закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» был ожидаем и необходим, с его появлением возникло много спорных вопросов и противоречий. Так для получения свидетельства о включении в Единый федеральный реестр туроператорам даже с наиболее отдаленных территорий ежегодно придется ездить в Москву. Также необходимо отметить, что в этом вопросе нельзя равнять мелкий и крупный бизнес, а столичный с региональным, тем более в вопросах внутреннего туризма. Регионы предлагают снизить в несколько раз финансовые гарантии в сфере внутреннего туризма, иначе малый бизнес просто «погибнет».

Кроме того, новый закон никаким образом не ставит вопрос контроля и защиты бизнеса от недобросовестных конкурентов, которые как работали без лицензии, так и будут работать после ее отмены, нанося тем самым вред репутации всего бизнес-сообщества.

Переход к рыночной экономике в России сопровождался радикальными структурными изменениями, что привело к смещению акцентов с социального на коммерческий аспект развития туризма. Но даже в условиях рынка не все должно измеряться прибылью. Здоровье нации – это дело государственной важности. Мотив рекреации как основной в удовлетворении потребности на внутреннем сегменте туристского рынка, имеет важное социальное значение, так как из удовлетворения туристских потребностей отдельных граждан складывается благосостояние общества, его социальная стабильность.

Поэтому объективно возникла необходимость создания базы правового регулирования отдыха социально незащищенных слоев населения. Был разработан проект закона «О социальном туризме». Разработчики закона считают, что его принятие позволит увеличить объемы внутреннего туризма, возродить большое число пансионатов, домов отдыха, гостиниц и турбаз, обеспечить новые рабочие места. Обрисованные перспективы достаточно заманчивы. Но реальные экономические возможности, механизм достижения данных показателей в законопроекте просматривается очень слабо.

Совершенно очевидно, что дальнейшее развитие правовой базы туристской деятельности должно пойти по пути разработки подзаконных актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма. К ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки внутреннего туризма. Это позволит создать соответствующие инструменты практической реализации концепции стратегического развития сферы туризма в нашей стране.

К наиболее значимым проблемам, требующим пристального внимания и серьезного подхода к их решению со стороны органов государственной власти, относятся недостаточное развитие туристской инфраструктуры и отсутствие, за редким исключением, практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристского использования.

После распада СССР и краха системы социального туризма большинство россиян оказались не в состоянии самостоятельно оплачивать отдых, другая, меньшая часть населения, уровень доходов которой позволял оплатить туристскую поездку, переориентировались на отдых за границей. Падение внутренних туристских потоков привело к простаиванию, а затем и к постепенному разрушению и закрытию большего числа средств размещения. Хотя санаторно-курортный комплекс России включает в себя 5,5 тыс. лечебно-оздоровительных предприятий, но, по мнению туроператоров, на сегодняшний день лишь 10% из сохранившихся предприятий размещения способны обеспечить европейский уровень комфорта. В настоящее время в нашей стране значительная часть материальной базы туризма нуждается в обновлении, так как около половины гостиниц в нашей стране относится к некатегорийным. Основные недостатки российского гостиничного фонда: маленькие номера, большое количество многоместных номеров (4 и более мест в номере), отсутствие сантехнических удобств в номерах, примитивное качество отделки помещений, хамство обслуживающего персонала.

Вместе с тем предложения по развитию инфраструктуры не могут ограничиваться только созданием нового и реконструкцией существующего гостиничного фонда. Следует отметить важность комплексного развития туристской инфраструктуры, включающей в себя не только широкомасштабное строительство новых средств размещения, но и сопутствующую инфраструктуру (транспорт, предприятия питания, индустрии развлечений, объекты туристского показа и др.). Размещение вновь возводимых туристских комплексов должно учитывать как параметры туристского спроса по видам туризма, так и характер туристского предложения – наличие туристских ресурсов, условий для кадрового обеспечения, в соответствии с экологическими требованиями и экономической целесообразностью. С учетом характера российских туристских ресурсов, состояния туристской инфраструктуры и готовности туристского продукта особый интерес для развития въездного туризма в нашу страну могут в основном представлять следующие виды туризма: культурно-познавательный, деловой, а также специализированный туризм (круизный, событийный, экологический, сельский, охота и рыбалка, активный, в том числе в перспективе горнолыжный, экстремальный (приключенческий), этнический, учебный и научный и др.).

Для внутреннего туризма особенно важно развивать пляжный и оздоровительный туризм. Пляжный туризм является одним из самых популярных видов отдыха у россиян: 38% российских туристов предпочитают отдыхать у воды. Однако отсутствие гостиничной и иной инфраструктуры, неудовлетворительное состояние прибрежной полосы (загрязненность) являются сдерживающими факторами для успешного развития данного вида туризма.

Одной из актуальных проблем является проблема транспортной составляющей в обеспечении дальнейшего развития туризма в России. Это относится к авиа-, железнодорожному, водному и автосообщению, строительству автомобильных дорог.

Недостаточный уровень организации воздушного транспорта внутри страны по сравнению с международными перевозками является одним из факторов, ограничивающих дальнейшее развитие туристских комплексов в регионах страны. Услуги аэропортов по обслуживанию воздушных судов, пассажиров и грузов регулируются государством как услуги естественных монополий, что ограничивает конкуренцию на внутреннюю авиаперевозку и не позволяет снизить цены на наземное обслуживание. В отличие от многих зарубежных стран в России практически отсутствуют низкобюджетные перевозчики с современным авиапарком. Доля авиационных перевозок в структуре въездного и внутреннего туристского потока весьма значительна, однако состояние парка авиалайнеров, аэропортов, взлетно-посадочных полос пока сдерживает развитие туризма в ряде российских регионов.

Несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие за последние годы на пассажирском железнодорожном транспорте (обновление парка железнодорожных составов, введение скоростных поездов на ряде направлений, расширение туристского предложения и др.), остаются нерешенными такие проблемы, как дефицит железнодорожных перевозок в высокий сезон, сложность покупки железнодорожных билетов, завышенные цены.

На протяжении многих лет большой популярностью у иностранных и российских туристов пользуются речные круизы. Наиболее востребованным маршрутом являются круизы Москва-Санкт-Петербург, а также Валаам, Соловки, Кижи, а также по Волге. Россия в последние десятилетия собственного строительства современных круизных судов практически не ведет и в то же время не закупает круизные суда за рубежом. В связи с этим практически остановлено круизное судоходство по Черному морю, не развивается пассажирское судоходство на Каспийском и Азовском морях, тормозится развитие речных круизов в Центральной России. Изношена инфраструктура круизного туризма – морские и речные вокзалы, причалы и др.

Туристские автобусы с современным уровнем комфорта также не производятся отечественной промышленностью, несмотря на то, что около 15% туристов используют именно этот вид транспорта.

По подсчетам специалистов Всероссийской ассоциации горнолыжных инструкторов, Россия ежегодно теряет не менее 70 млн. долл., которые вывозят из страны так называемые «зимние» туристы. В эту сумму входят деньги, уплаченные за путевки в страны с развитой инфраструктурой зимнего, прежде всего горнолыжного отдыха (Австрия, Швейцария и др.), а также средства, которые тратятся на абонирование подъемников, прокат и покупку инвентаря. Учитывая климатические и ландшафтные особенности России, горнолыжный, как и другие зимние виды туризма, имеют большие перспективы развития. Однако для современного оснащения горнолыжных комплексов необходимы не только гостиницы, но и наличие инженерной и транспортной инфраструктуры – водо-, энерго- и газоснабжения, развитой дорожной системы, горнолыжных подъемников и иного оборудования, информационных коммуникаций, качественного сервиса, экологически безопасной инфраструктуры. Кроме того, сложен механизм предоставления в аренду земельных участков лесного фонда для строительства горнолыжных объектов.

Существенной проблемой являются высокие таможенные пошлины на закупку транспортных средств (туристских автобусов, круизных судов), гостиничного и ресторанного оборудования, оборудования для горнолыжных комплексов, аквапарков и иной инфраструктуры, не производимого в России.

Главными препятствиями для привлечения инвестиций в развитие инфраструктуры являются отсутствие готовых инвестиционных площадок, наличие местных административных барьеров и невыгодные условия аренды земли.

В последние годы потребность в статистических данных о сфере туризма значительно выросла. Это связано, прежде всего, с бурным развитием индустрии туризма, повышением его роли в экономике и социальной сфере. Наличие полноценной статистической информации создает условия для выработки эффективной государственной политики в сфере туризма, принятия адекватных решений в сфере туристского и гостиничного бизнеса, усиления инвестиционной привлекательности регионов страны. Источником официальных данных по статистике туризма является Росстат. До настоящего времени наиболее полная информация от Росстата поступает только по показателям въездного и выездного туризма, а также по данным об объеме платных услуг, оказываемых турфирмами и гостиницами. Внутренний поток не является предметом статистической отчетности Росстата, так же, как и данные по туристским расходам и показателям оценки роли туризма в экономике страны. Отсутствие перечисленных полноценных данных уже много лет является проблемой для планирования направленной деятельности как для органов исполнительной власти в сфере туризма, так и для турбизнеса.

Для сферы туризма одной из наиболее острых проблем является нехватка профессиональных квалифицированных кадров. В настоящее время кадры для туризма готовят более 300 высших и средних учебных заведений в стране. Вместе с тем разрыв между потребностями отрасли и предложением со стороны образовательных учреждений остается весьма существенным. Главной проблемой является чрезмерная академичность профильного высшего образования при явном недостатке практических навыков и знаний и нехватка средних специальных учебных заведений, готовящих работников гостиниц. Проблема качественного сервиса недостаточно решается не только в рамках подготовки работников гостиничного и туристского бизнеса, но и специалистов смежных отраслей, обслуживающих туристов.

Анализ проблем государственного управления сферой туризма на федеральном уровне приводит нас к выводу о том, что для полноценного развития индустрии туризма нужны активные действия, прежде всего со стороны государства, направленные на создание условий для устойчивого развития туризма в России.

2.2. Анализ проблем в сфере туризма в Самарской области

Туризм и туристские ресурсы пребывают в постоянном развитии и при этом имеют ярко выраженные локальные характеристики. В новых экономических условиях появилась необходимость перенести центр экономической ответственности в решении проблем развития туризма на региональный и местный уровень, то есть туда, где эти проблемы наполняются реальным содержанием и привязаны к условиям той или иной территории с учетом имеющихся ресурсов, реально существующих возможностей и конкретных запросов населения. Это в свою очередь, требует предоставления регионам соответствующих прав в области формирования принципов, функций и методов управления экономическими и социальными процессами в локальных системах, способных обеспечивать реальную экономическую устойчивость на местах.

Есть регионы, страны, города, историко-культурные и природные комплексы, упоминание о которых вызывает ассоциации, связанные, прежде всего, с туризмом и отдыхом. Таковыми, к примеру, являются Канарские о-ва и о. Кипр, Турция и Египет, Санкт-Петербург, Золотое кольцо России. К сожалению, Самара и Самарская область – регион уникальный с точки зрения географического, природного и историко-культурного потенциала – на протяжении многих десятилетий таких ассоциаций не вызывали. И на то были объективные причины. Главная состояла в том, что в годы Великой Отечественной войны Куйбышев стал «запасной» столицей, куда были стянуты производственные ресурсы оборонного комплекса. Позднее, в 50-70 гг. XX века здесь создается система базовых предприятий ракетно-космического комплекса.

Самарская область только начинает интегрироваться в сферу всероссийского и мирового туризма. Как туристическое направление Самарская губерния не пользуется широкой популярностью, у потенциальных туристов Самара вызывает три ассоциации: песня «Ах, Самара-городок», ВАЗ и утверждение Никиты Михалкова о том, что в Самаре самые красивые девушки. Удивление у москвичей, петербуржцев и жителей других регионов России вызывает тот факт, что в Самарской области есть единственные в Поволжье горы Жигули и горнолыжные комплексы, уникальное мировое природное достояние Самарская Лука и др. Очевидно, что в Самарской области существуют как возможности для развития туристической индустрии, так и определенные проблемы в этой сфере.

В отчетном докладе за 2004 г. министра экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области Г. Р. Хасаева были выделены приоритеты развития туристической отрасли. Главной целью развития было заявлено создание в области современного высокоэффективного конкурентоспособного туристского комплекса. Для достижения поставленной цели Законом Самарской области №30 – ГД от 12.03.2004 г. была утверждена областная целевая программа «Развитие туризма в Самарской области на 2004-2008 гг.» Основными направлениями данной программы стали: регулирование туристской деятельности и управление развитием туризма; рекламно- информационное обеспечение, развитие регионального, межрегионального и международного сотрудничества в сфере туризма; создание современного, высокоэффективного конкурентоспособного туристического комплекса, подготовка специалистов и научное обеспечение туристской деятельности.

Помимо описанной программы туристская сфера в Самарской области законодательно не подкрепляется никакими правовыми актами.

2008 год – год окончания реализации областной целевой программы развития туризма, но, по сути, за прошедшие четыре года туризм в Самарской области так и не стал конкурентоспособной отраслью экономики. И это объяснимо: подобная программа на областном уровне была принята впервые, она не смогла в полном объеме охватить все аспекты правового регулирования сферы туризма в регионе. К их числу можно отнести:

Не отработаны механизмы защиты прав и законных интересов туристов в субъекте, обеспечения их безопасности;

Содействия стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории области;

Еще не в полной мере выявлены и оценены туристские ресурсы, не установлены режимы их охраны, порядок сохранения целостности и реализация мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;

Содействия кадровому обеспечению и развитию научных исследований в сфере туризма;

Отсутствие целенаправленной программы по предоставлению туристских предложений в периоды «мертвого сезона» (самыми популярными для поездок являются летние месяцы, а самым низко посещаемым периодом является январь-март);

Отсутствие программы по развитию туристской инфраструктуры;

Отсутствие программы поддержки туристских фирм, занимающихся въездным и социальным туризмом;

Отсутствие достоверных статистических данных по всем видам туризма (туристские прибытия, сроки пребывания, показатели влияния на экономику региона).

Еще одной существенной проблемой в ходе реализации целевой программы «Развитие туризма в Самарской области на 2004-2008 гг.» стало недостаточное финансирование. По словам Юрия Антимонова, руководителя департамента развития туризма Самарской области, « Самара сегодня только на развитие Турции тратит около 60 миллионов долларов в год. Перед нашим департаментом губернатор поставил другую задачу – развивать внутренний туризм. Многие страны делают миллиарды долларов на туризме, существенно пополняя за счет этой отрасли свои бюджеты. Но, сначала, конечно, нужно вложиться. Сегодня же из федерального бюджета на развитие туризма выделяется около трех миллионов евро в год. Это не та сумма, которая должна фигурировать на федеральном уровне. Я считаю, что столько должны вкладывать регионы, а не вся страна».

Существенной проблемой, сдерживающей развитие отрасли туризма в регионе, является неразвитость инфраструктуры гостинично-туристского комплекса, состояние которого еще не соответствует мировым стандартам. Остается актуальной проблема нехватки гостиничных номеров среднего класса, категории 2-3 звезды, дешевых гостиниц для молодежного туризма. Вызывает беспокойство массовое ветшание и разрушение памятников старины.

Актуальными вопросами на сегодняшний день являются состояние окружающей природной среды в регионе, криминогенная обстановка, состояние транспортного сектора.

На сегодняшний день пока не сформирован механизм взаимодействия туризма и органов регионального управления, туризма и органов местной власти, а также единая система взаимодействия между туристическими объектами.

В целом, по славам руководителя департамента развития туризма Самарской области Юрия Антимонова, несмотря на многочисленные проблемы в последнее время фиксируется стабильный рост внутреннего туризма. Мы безусловно, заинтересованы в развитии туризма – экспортного направления экономики области». Задача государства заключается в создании благоприятных условий для развития туристического бизнеса. Частному бизнесу, в свою очередь, необходимо, воспользовавшись подготовленной базой, дать развитие разработанным проектам, применяя мировой опыт и современные технологии.

3. Совершенствование государственного управления сферой туризма.

3.1. Пути и методы совершенствования государственного управления

сферой туризма в Российской Федерации

Поскольку развитие туризма России во многом объективно зависит от многочисленных факторов экзогенного и эндогенного характера, но и способов национального контроля над этой отраслью, то формирование системы управления туризмом закономерно требует поиска новых форм государственного регулирования и поддержки развития национального туристского комплекса. Следует также иметь в виду, что туризм, как наиболее динамичная отрасль национальной экономики предъявляет особые требования к государственному регулированию. Механизм регулирования должен основываться на первичности рыночных отношений в туризме как объективной реальности. Это означает, что во взаимодействии государственное регулирование – рынок первичным звеном должен быть рынок, а государственное регулирование должно выступать как вспомогательный инструмент, обеспечивающий выравнивание его негативных действий. Отдав полностью туризм на откуп действию рыночных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловеческим ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. Именно поэтому государство должно предусмотреть механизмы, сдерживающие стихийное развитие отрасли и направляющие его в цивилизованное русло. Международный форум, проходивший в марте 1995 г. в Кадиссе (Испания), констатировал, что государство должно отвечать за следующие сферы, имеющие важное отношение для внутреннего туризма:

1) развитие туристской инфраструктуры;

2) обеспечение льготного налогового и административного режима для туристских фирм;

3)внедрение экономических и статистических механизмов, которые позволят вести объективный статистический учет и контроль за состоянием и развитием туризма.

Анализ конкурентных преимуществ и слабостей Российской Федерации на рынке въездного и внутреннего туризма показывает на необходимость обеспечения стимулов для успешного развития въездного и внутреннего туризма в Российской Федерации как одного из элементов экономического роста, укрепления международного авторитета страны и повышения качества жизни населения посредством решения следующих задач:

1)совершенствование нормативного правового регулирования в сфере туризма;

2)развитие и совершенствование туристской инфраструктуры, том числе сопутствующей (транспорт, общественное питание, индустрия развлечений и т.д.);

3)создание новых приоритетных туристских центров;

5)повышение качества туристских и сопутствующих услуг;

6)совершенствование визовой политики, в том числе в направлении упрощения въезда в нашу страну туристов из стран, безопасных в миграционном отношении;

7)обеспечение условий для личной безопасности туристов.

Законодательное отлучение в России туризма от рынка обернулось на практике тем, что сфера коммерческих туристских услуг оказалась в руках не социального, а полностью коммерческого туризма. В итоге исчез дешевый туристский продукт. Для 90 миллионов российских граждан отдыхать у себя в стране стало недоступным. Базовое конституционное положение о том, что Российская Федерация – социальное государство, зависло, не поддается реализации, если рассматривать права граждан, гарантированно относящиеся к сфере туризма.

Возрождению социального туризма может способствовать принятие закона «О социальном туризме», нацеленного на то, чтобы заложить надежный правовой фундамент для возрождения в России общедоступного, социально ориентированного туризма: детско-юношеского, самодеятельного, лечебно-оздоровительного, экологического и культурно-познавательного, семейных путешествий и туризма для молодежи, ветеранов, инвалидов.

Также в целях совершенствования законодательства о туризме требуют рассмотрения вопросы повышения юридической ответственности лиц и организаций, оказывающих услуги в области безопасности туризма; принятие комплекса мер в части создания в местах активного отдыха и туризма условий для беспрепятственного доступа к средствам связи, а также страхование рисков, связанных с прохождением туристами и экскурсантами маршрутов повышенной опасности.

В современных условиях государство призвано выполнять свою регулирующую и стимулирующую функцию развития туризма через механизмы косвенной поддержки. В частности, представляется важным оказание финансовой помощи предприятиям за счет оптимизации ставок импортных пошлин на оборудование, без которого цивилизованный туризм невозможен. Речь идет о туристских автобусах, некоторых видах гостиничного оборудования, товарно-материальных ценностей, которые в РФ не производятся или производятся в незначительных объемах. С другой стороны, следует оказывать всемерную государственную поддержку отечественным производителям соответствующего оборудования для туриндустрии.

В основе государственной политики в сфере внутреннего туризма должна лежать идея защиты прав человека и его интересов как потребителя. Поэтому не случайно во многих странах для решения проблем, связанных с защитой прав потребителей, введена система нормативного регулирования, которая основывается на стандартизации, сертификации и лицензировании. Действующий ныне закон РФ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» устанавливает, что туристическую деятельность вправе осуществлять юридические лица, внесенные в Единый федеральный реестр туроператоров при наличии у него договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта. Отказ туроператора о предоставлении финансового обеспечения влечет за собой приостановление или прекращение туристской деятельности. Однако сам факт внесения в реестр, еще не означает полной надежности фирмы. В связи с этим необходимо активизировать работу налоговых служб по отношению к тем фирмам, которые работают без договора страхования гражданской ответственности или банковской гарантии. Министерству спорта, туризма и молодежной политики разработать механизм совместного контроля за их деятельностью. Работа данных фирм должна прекращаться незамедлительно и с тяжелыми последствиями для нарушителя.

Важным моментом для развития туризма является политика государства в области поддержки и развития малого предпринимательства. Из всего числа действующих туристических фирм на российском рынке, 70% являются предприятиями малого бизнеса, которые, как правило, очень малы по штатам, но, с другой стороны, коллективы малых предприятий проявляют много изобретательности, работают более рентабельно и реализуют содержательные программы отдыха. Кроме того, малый бизнес в конкурентной борьбе благодаря опережающей реакции на изменение рыночной конъюнктуры, достаточно оперативно заполняют ниши, возникающие в результате сдвигов в потребностях населения. Конечно, успехи малого предпринимательства зависят прежде всего от самих предпринимателей, их инициативы и предприимчивости, разумного коммерческого риска. Но государственная поддержка должна помочь им выработать своего рода «иммунитет выживаемости» в условиях конкуренции и рынка.

Государство в этой связи призвано определять приоритеты и формы поддержки малого предпринимательства, начиная от условий их создания и заканчивая налоговыми, кредитными и другими льготами. Например, в Турции доходы туроператора от туристской деятельности облагаются корпоративным налогом лишь на 1/5. 20% доходов от туризма, полученных в иностранной валюте и проконвертируемых в турецкие лиры, освобождаются то налогообложения в течение 10 лет со дня создания предприятия. И эти примеры неединичны: в большинстве стран мира развитие малого предпринимательства в туризме - неуклонная забота государства. Сегодня в России условия для развития малого бизнеса в туризме малоблагоприятные. Согласно закону «О государственной поддержке малого предпринимательства», в котором определены основные категории субъектов малого предпринимательства, пользующихся государственной поддержкой, туризму места не нашлось. Между тем именно государство в состоянии оказать реальную помощь и поддержку предприятиям сферы туризма и в первую очередь тем, которые функционируют на внутреннем сегменте рынка. Эта поддержка может выражаться в: 1)освобождении предприятий сферы туризма (гостиниц, санаториев, кемпингов и т.п.) от уплаты таможенных пошлин за оборудование, стройматериалы, ввозимые из-за рубежа для ремонта и строительных работ на туристских объектах; 2)освобождении от уплаты части федеральных налогов с объемом капитальных вложений, инвестируемых в материальную базу туристско-санаторных комплексов; 3)предоставлении льготных кредитов (под 7-10% годовых) на совершенствование и развитие материально-технической базы туристских объектов с отсрочкой платежей по ним на срок от 2 до 10 лет.

Широкое развитие малого бизнеса в туризме вообще предполагает определенную специфику налогообложения. Сложившиеся в настоящее время система налогообложения недостаточно четко регламентирует порядок налогообложения туристской деятельности. Национальный туристский комплекс не должен рассматриваться как источник пополнения федерального и местного бюджета за счет усиления налогового режима отрасли. Совершенно очевидно, что должны быть приняты конкретные предложения, направленные на совершенствование налоговой политики применительно к рынку туристских услуг. Среди основных из них, на мой взгляд, следующие:

1)снижение приблизительно на четверть налогового давления на налогоплательщика;

2) изменение структуры налоговой системы, усиления ее регулирующего аспекта;

3)упрощение исчисляемой базы налогообложения;

4)дифференциация принципов налогообложения по видам туризма: выездного, внутреннего и въездного.

Важное место в системе мер по развитию туристского бизнеса в России отводится обеспечению продвижения отечественного туристского продукта на мировом рынке. Этот процесс не может быть сведен к рекламным компаниям отдельных туристских фирм. Должна быть четко продуманная концепция на государственном уровне. Государственный уровень – это не сумма усилий частных фирм, а комплекс общегосударственных мероприятий, направленных на создание образа страны, благоприятной для туризма, отдыха и санаторно-курортного лечения. Вот почему важной функцией любой государственной администрации по туризму является рекламирование отечественного туристского продукта за рубежом. Все уважающие себя страны выделяют огромные деньги на пропаганду своих красот. Учитывая ограниченные возможности российского бюджета, следует более тщательно подходить к рекламе российского турпродукта. Необходимо отказаться от стандартного набора рекламы объектов Москвы и Петербурга и организовать целевые рекламные кампании по пропаганде новых перспективных регионов и маршрутов. Необходимо отработать схему сотрудничества Министерства спорта, туризма и молодежной политики с частным турбизнесом, использовать возможности региональных представительств министерства. По мнению, первого вице-президента Академии туризма В. Азара, «на содержание региональных представительств государство тратит ежегодно около 1,5 тыс. долл. При этом ни одной копейки не идет на продвижение собственного продукта».

Возрастает роль национальных туристских администраций и в укрепление безопасности путешествий и защиты туристов. Следует подчеркнуть, что меры обеспечения безопасности нельзя сводить только к охране туристских объектов и маршрутов или круглосуточной охране в гостиницах. Вопрос ставится гораздо шире – речь идет о комплексной системе мер по безопасности, которая должна включать:

1)выпуск информационных материалов о России, разъясняющих социально-культурные и национальные особенности страны, где кроме этого будут обозначены места повышенной криминогенной обстановки;

2)принятие законодательных и иных нормативных актов по ужесточению мер наказания за обман туристов к водителям транспортных средств, служащим отелей, ресторанов и других предприятий национального туристского комплекса;

3)создание «туристской полиции» - специальной мобильной полицейской службы по оказанию срочной помощи туристам.

От гибкости и эффективности инвестиционной политики государства по отношению к экономическим субъектам зависит интенсивность их функционирования. Продуманная система привлечения капитала на отечественный туристский рынок оздоровляет его, мобилизует внутренние резервы предприятий сферы туризма, дает возможность противостоять конкуренции зарубежных фирм, гораздо более «продвинутых» с точки зрения технологий обслуживания и качества сервиса. Источники, которые государство может использовать для инвестирования в сферу туризма, хорошо известны в мировой практике хозяйствования. Это доходы госбюджета; гранты, создаваемые государством; госзаймы, получаемые специально под конкретные туристские проекты; программы помощи экономическому развитию от международных организаций и финансовых институтов, а также частные финансовые вложения. Сейчас в стране, наверное, нет ни одной отрасли, представители которой не требовали бы государственной поддержки, под которой обычно понимается бюджетное финансирование. В то же время, очевидно, что туризм в списке получателей бюджетных денег всегда будет стоять ближе к концу. Попытки перехода государства к реализации механизма конкурсного инвестирования не дали заметного эффекта. Реального продвижения на этом пути достичь не удалось. Недофинансирование запланированных инвестиционных расходов, к сожалению, стало нормой. Российские банки в большинстве своем сейчас не готовы кредитовать строительство объектов туристской инфраструктуры. Более того, при действующих в России процентных ставках ни одна гостиница российской провинции не сможет рассчитаться с банком в приемлемые сроки. При таком положении дел государство должно взять на себя кредитование отдельных предприятий сферы туризма, особенно социальной направленности, с меньшей процентной ставкой. Государственный орган по управлению туризмом мог бы возглавить работу по привлечению финансовых ресурсов на строительство объектов туристской инфраструктуры. Для этого нужно научить местные органы управления составлять грамотные бизнес-планы с учетом специфики гостиничного и туристского бизнеса.

Государственное регулирование, представляя собой достаточно сложный процесс экономических взаимоотношений, тесно связано с собственностью самого государства. Возникшая сегодня в туризме многоукладность форм собственности должна заставить государство вплотную заняться этими проблемами. С одной стороны, нерегулируемая продажа государственной собственности в сфере внутреннего туризма в ходе обвальной приватизации не решила главной задачи – создание реального хозяина. К сожалению, в большинстве своем новые собственники оказались не в состоянии обеспечить предприятия отечественного туризма инвестициями для реконструкции и модернизации с целью дальнейшего их развития и повышения конкурентоспособности. С другой стороны, процесс поспешного разгосударствления привел к многочисленным арбитражным спорам по правам собственности на тот или иной объект туризма между федеральными и региональными властями. Не разрешило назревших проблем и постановление правительства РФ №426 от 27 апреля 1995 г. «Об упорядочении использования федеральной собственности в сфере туризма». По сей день продолжается работа в части закрепления в федеральной собственности пакетов обыкновенных акций на предприятиях и объектах туризма, а также по разграничению собственности на федеральную, собственность субъектов Федерации и муниципальную. Между тем оставшаяся у государства собственность предопределяет необходимость выполнения им определенных функций по ее эффективному использованию. В этой связи следует составить общероссийский реестр предприятий сферы туризма, основная доля акций в которых находится в федеральной (муниципальной) собственности, и разработать стратегию управления этими предприятиями.

Еще одной важной и довольно срочной задачей, которой, на мой взгляд, следовало бы заняться Министерству спорта, туризма и молодежной политики, является составление перечня земельных участков, перспективных с точки зрения развития туризма (для строительства гостиниц, тематических парков, курортных зон, прокладки маршрутов экологического и приключенческого туризма и т.п.). Эти участки должны быть запрещены для продажи в частную собственность. Логика рыночных реформ, несомненно, рано или поздно приведет к тому, что частная собственность на землю в России войдет в практику. И нужно заранее к этому готовиться. Иначе в будущем для создания новых туристских объектов землю под них придется выкупать у собственников, что приведет к их значительному удорожанию (такую ситуацию сейчас можно наблюдать в г. Сочи – столице зимней Олимпиады-2014). Следует учитывать опыт европейских стран, в которых государство в целях развития туризма выкупает у владельцев участки земли и затем отдает их в льготную аренду под строительство гостиниц и других объектов туриндустрии.

Уже сегодня государственная политика в сфере внутреннего туризма должна быть направлена на поддержание добросовестной конкуренции. В этой связи необходим упреждающий контроль со стороны государства за слиянием предприятий, пытающихся занять доминирующее положение на рынке, а в последующем осуществление комплексных мер, предотвращающих всевластие монополий и олигополии.

Окружающая среда, природная и искусственная, является наиболее фундаментальной составляющей внутреннего туристского продукта. Тем не менее, как только начинает разворачиваться туристская деятельность, окружающая среда неизбежно подвергается изменениям либо для обеспечения туристкой деятельности, либо вследствие нее. Эти воздействия могут быть как положительными (это отличает туристские проекты от большинства инвестиционных проектов в других отраслях промышленности), так и отрицательными. Развитие внутреннего туризма невозможно без воздействия на окружающую среду, однако, за счет рационального планирования этого воздействия можно минимизировать его негативные последствия и поддерживать положительные эффекты. Необходимо определять возможное воздействие развития внутреннего туризма на окружающую среду уже на ранней его стадии, поскольку легче и дешевле избежать ущерба для окружающей среды путем корректировки или отклонения планов развития, чем устранить ущерб, причиненный в случае осуществления проекта.

Таким образом, для эффективного управления сферой туризма государство должно выполнять следующие функции:

1) общая организация и правовая регламентация туристской деятельности;

2)планирование развития туризма;

3)регулирование отдельных видов деятельности;

4)обеспечение безопасности туризма;

5)кадровое обеспечение туризма;

6)обеспечение научных исследований туристского рынка;

7)поддержка внешнеэкономической деятельности турфирм;

8)обеспечение охраны окружающей среды;

9)создание благоприятного имиджа страны;

10)контроль и надзор.

3.2. Предложения по оптимизации государственного управления

сферой туризма в Самарской области

Развитие туризма в последние годы показывает, как меняются приоритеты человека, отправляющегося в путешествие. Большинство потенциальных туристов живут в густонаселенных урбанизированных районах. Это в свою очередь формирует туристские предпочтения в направлении сельского туризма, кратковременного отдыха вне высокого сезона, активных видов туризма, кратковременных поездок в другие города с познавательными целями и д.р.

Наиболее характерной тенденцией туризма в настоящее время является диверсификация туристского продукта, поиск новых направлений. Если раньше многочисленные клиенты турфирм отдавали предпочтение посещению крупных городов и ознакомлению с мегаполисами, такими как Москва и Петербург, то в настоящее время наблюдается тенденция обращения спроса на региональный продукт, так называемую «глубинку» России.

По словам президента межрегиональной туристической компании «Большая Волга» Михаила Сегала, «если областные и городские власти будут нам помогать, то туризм, конечно, будет развиваться. Но конкуренция среди регионов на этом рынке сильна, и если все будет развиваться, как сейчас, то основной поток уйдет в те регионы, где туризму уделяется большое внимание. Благополучие региона и туризма сильно связаны. У нас не все так плохо, но мы не конкурентоспособны с теми регионами, где проблемы отрасли решаются на уровне областной администрации».

Таким образом, надеяться на то, что туристский региональный продукт будет развивать частный бизнес нецелесообразно, так как любая коммерческая структура ориентирована на получение прибыли. Поэтому, прежде всего, необходимо внимание со стороны Правительства области, городских, районных и местных администраций к проблемам и нуждам отрасли.

Основные направления развития туризма в Самарской области.

1. Развитие туристской инфраструктуры. С целью снижения объема выездного туризма в пользу внутреннего необходимо создание, модернизация и реконструкция туристской инфраструктуры.

Гостиничная инфраструктура области развита недостаточно. Но недостаточность эта носит структурный характер. Здесь преобладает старый фонд, совершенно не отвечающий современным требованиям. Высокий уровень сервиса реально могут предложить только 14 гостиниц, такие как «Ренессанс», «Европа» и т.д. К среднему классу можно отнести 23 гостиницы. Все остальные это гостиницы «эконом-класса». Но, несмотря на это, в период крупных городских мероприятий, выставок и семинаров, а также в разгар туристического сезона, забронировать номер становится практически невозможно из-за отсутствия свободных мест. Один из выходов: строительство сети гостиниц туристического класса, и в частности, двух-трехзвездночных отелей с доступными ценами, а также развитие пригородных гостиниц-деревень.

В настоящее время по экспертным оценкам, основанным на действующих расценках по подготовке и разработке инвестиционных проектов, только для осуществления организационно-методического содействия в подготовке бизнес-проектов и дальнейшего их продвижения на внутреннем инвестиционном рынке необходимо выделение средств в ежегодных объемах около 16,5 млн. руб. При ежегодном выделении бюджетных средств на формирование базового пакета инвестиционных проектов в области развития инфраструктуры в указанных объемах проблема разработки необходимого количества инвестиционных проектов может быть решена в течение четырех лет. Необходимый для этого объем инвестиций может быть рассчитан на основе потребностей региона в современных средствах размещения туристов и соответствующей туристской инфраструктуре (дороги, инженерные сети и др.). Например, существует реальная потребность в 12-15 гостиницах туристского класса (2-3 звезды) общей вместимостью 2250 номеров. Объем инвестиций на их строительство составит 1,3 млрд. рублей (расчеты произведены исходя из стоимости одного номера строящейся гостиницы «под ключ» ориентировочно 15-20 тыс. у.е.).

Россия находится в таком состоянии, когда Москва и Петербург инвестициями в основном насытились. Инвесторы приглядываются к регионам, и не в последнюю очередь к Самарской области. Инвесторы поняли, что сегодня инвестиционные проекты гостиниц в регионах – это будущий источник неплохой и, главное, стабильной прибыли. В особенности если такие проектные комплексы изначально будут ориентироваться не только на традиционные гостиничные услуги, а еще, например, на офисные и культурно-развлекательные, в том числе местному населению.

Модернизация построенной еще при советской власти инфраструктуры туризма, осуществление крупных проектов возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП (государсвенно-частного партнерства). Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы просто не найти.

Я считаю, что в областную Программу развития туризма могут быть внесены дополнения в части, касающейся развития гостиничной инфраструктуры. Следует разработать пакет предложений по созданию механизма привлечения инвестиций для реконструкции гостиниц, обновления их номерного фонда, и строительства новых объектов. Одним из таких предложений могла бы быть схема инвестиционного сотрудничества, когда за определенными турфирмами на долгосрочный период закрепляются блоки номеров в реконструируемой гостинице по льготной цене при условии авансирования ими инвестиционных ресурсов в реконструкцию и развитие соответствующей гостиницы.

Новацией и одной из перспективных форм поддержки предприятий на ближайшую перспективу должны стать подбор и оснащение площадок, планируемых под строительство производственных объектов, инженерной инфраструктурой, сетями общего пользования и подъездными автодорогами. Как показывает мировая практика, когда определяется площадка под строительство, например, гостиницы, к ней заранее подводятся все коммуникации. На торги этот участок выставляется с учетом затраченных средств, а инвестор сразу получает и участок, и все необходимые коммуникации. Таким образом, чтобы реализация проекта шла хорошими темпами, все коммуникации необходимо подвести за счет бюджета, а потом продавать их инвесторам вместе с площадкой под строительство со строгим договором о ее целевом использовании.

Эффективной формой государственной поддержки инвесторов является предоставление субсидий на развитие коммунальной инфраструктуры общего пользования, компенсация части процентной ставки по кредитам, полученным в финансовых и кредитных учреждениях.

Еще одним существенным условием для успешной реализации инфраструктурных проектов, обладающих мультипликативным эффектом должны стать средства, привлеченные из Инвестиционного фонда Российской Федерации. Бюджет области не в состоянии покрыть все расходы по возведению крупномасштабных проектов.

В Самаре вполне возможен пляжный отдых, но здесь опять заявляет о себе проблема с гостиницами: необходимо наличие комфортабельных отелей недалеко от набережной. У нас же там пока строят только жилые дома. По словам Юрия Антимонова, «у нас получить разрешение на строительство, к тому же в хорошем месте, очень сложно. Мне в этом плане импонирует политика, которую ведет Казань. В центре города множество незастроенных площадок, которые не отдают под возведение жилья. Эти площадки отведены и ждут своего инвестора, который будет строить объекты инфраструктуры».

Неудовлетворительное состояние пляжей требует государственной поддержки при проведении мероприятий по берегоукреплению, увеличению пляжной полосы, повышению качества услуг и экологической безопасности.

Для решения проблемы с нехваткой комфортабельных автобусов туристического класса также необходимы средства частного инвестора. Хороший автобус туристско-экскурсионного типа стоит сегодня 300-500 тысяч долларов, и, конечно, ни одна туристическая фирма не в состоянии купить такой автобус. Но здесь необходима и помощь областных властей.

В Самарской области много красивых мест. Главное – это видовые площадки, которые всегда пользуются популярностью среди туристов. У нас же состояние видовых площадок крайне неудовлетворительное. Так что сначала нужно их в порядок привести, мусор и грязь убрать, а потом о туристах думать», - заявил в одном из интервью Юрий Антимонов.

Для благополучного развития инфраструктуры туризма и отдыха необходима помощь коммунальных служб города и области, ведь пока мы ездим по плохим дорогам, ходим по неухоженным улицам и дышим пылью, гости к нам не поедут. Дороги в Самаре оставляют желать лучшего. Хотя их и начали ремонтировать в последнее время, по большому счету, это в основном лишь локальный ямочный ремонт. В целях устранения инфраструктурных ограничений роста экономики региона, развития автодорожной сети, важно осуществлять проектирование, реконструкцию существующих и строительство новых автомобильных дорог. Актуальной остается строительство дорог к местам туристского показа, особенно труднодоступным и находящимся на территории муниципальных районов.

2. Продвижение Самарской области как туристского направления.

Для формирования конкурентоспособного туристского рынка усилий по развитию инфраструктуры недостаточно. Необходима эффективная стратегия по продвижению туристского продукта, сосредоточенная на ключевых направляющих туристских рынках и носящая агрессивный характер, что позволит сделать въездной и внутренний туризм доходной составляющей всей экономики Самарской области.С этой целью необходима имиджевая рекламно-информационная компания в СМИ, как в Росси, Самарской области, так и за рубежом, участие в крупнейших международных профильных и иных выставках, презентация туристских возможностей Самарской области. Для повышения конкурентоспособности самарского туристского продукта и создания благоприятного имиджа региона необходима организация выпуска рекламной некоммерческой печатной продукции на иностранных языках. Многое из этого уже осуществляется. Вместе с тем при существующем в настоящее время бюджетном финансировании деятельность по продвижению регионального турпродукта может лишь минимально изменить параметры существующего туристского потока. Частный бизнес не может проводить некоммерческую имиджевую рекламную компанию всего региона, так как продвигает и продает только свой собственный продукт, а создание образа Самарской области как региона, благоприятного для туризма, является исключительно государственной задачей.

Опыт реализации государственных рекламно-информационных стратегий указывает на необходимость диверсификации туристского продукта: наряду с традиционными туристскими предложениями следует обеспечить показ новых туристских продуктов, распространение более широкой информации о национальных традициях в регионе, промыслах и ремеслах, новых музеев и экспозициях, событийных мероприятиях и туристских услугах.Все это требует разработки долгосрочной информационной кампании, направленной на формирование позитивного образа региона в целях содействия развитию въездного и внутреннего туризма.

Ни один из крупнейших туристических центров сегодня невозможно представить без каких-либо легко узнаваемых символов, что обычно отражается в сувенирной продукции этих центров. В таких городах как Нижний Новгород, Саратов, Тула, Ярославль, Санкт-Петербург, очень широко налажено производство сувенирной продукции, существуют и открываются новые магазины по ее продаже. В Самаре исторически такого никогда не было. Но и сегодня не наблюдается попыток организовать нечто подобное. Отсутствие сувенирной продукции Самары чувствуется на крупных выставках, особенно в сравнении с другими регионами. Поэтому необходимо в ближайшее время принять программу развития сувенирного производства и народных промыслов. Сувенирная индустрия должна развиваться в русле местных традиций и ремесел. Нет ничего более отталкивающего для покупателя, чем "подлинный образец местного гончарного искусства" со штампом "Сделано в Китае". Сувенирная продукция в Самарской области может наиболее активно развиваться в центрах традиционных народных художественных ремесел (этническое ковроткачество в Исаклинском районе, изготовление гончарных и керамических изделий, лозоплетение в Исаклинском, Кинель-Черкасском, Сергиевском муниципальных районах). Перспективно использование современных брэндов при разработке сувенирной продукции, например, сувениров, связанных с аэрокосмической индустрией (макет ракетоносителя).

В создании благоприятного имиджа региона может помочь установка рекламных щитов, которые будут презентовать прелести нашей области, как в крупных городах губернии, так и на въездных и выездных трассах. Данный способ не требует больших финансовых затрат, зато яркие и красивые картинки наших достопримечательностей смогут увидеть миллионы людей, которые впоследствии уже захотят посетить именно нашу область. Данные рекламные щиты на льготных условиях могли бы продаваться или сдаваться в аренду турфирмам, которые специализируются на внутреннем и въездном туризме.

В мире, да и ряде российских регионов, накоплен опыт совместной работы представителей туристического бизнеса, власти и общественных организаций. Примером может служить софинансирование выставочной деятельности, когда главный орган управления предусматривает средства на оплату выставочных площадей в бюджете, а участники рынка на конкурсной основе получают выставочные места, печатают буклеты, оплачивают свой проезд к месту проведения выставки и проживание сотрудников. Положительным примером в нашем регионе является ежегодная премия «Серебряная чайка».

Повышение качества туристских и сопутствующих услуг .

В настоящее время туристский рынок характеризуется высокой степенью конкурентной борьбы, одним из главных инструментов на сегодняшний день является повышение качества туристских услуг. С целью повышения качества туристских услуг необходимо проводить стандартизацию (аттестацию) деятельности инструкторов-проводников в области обеспечения безопасности путешествий, связанных с прохождением туристами (экскурсантами) маршрутов, представляющих повышенную опасность для их жизни и здоровья, аккредитацию экскурсоводов и гидов.

Проблема повышения качества туристских услуг является комплексной и должна решаться как за счет мер по совершенствованию системы категорийности гостиниц и других средств размещения, разработки профессиональных стандартов обслуживания, так и путем создания соответствующих требованиям работодателей образовательных стандартов и повышения уровня профессиональной подготовки и переподготовки кадров индустрии туризма.

В целях улучшения организации гостиничных услуг, повышения профессионализма специалистов отрасли туризма в вопросах менеджмента, маркетинга, продвижения новых технологий, повышения качества услуг при Департаменте развития туризма Самарской области можно было бы создать Координационный совет директоров по гостиницам.

Академическая база развития кадров для туристической отрасли представлена в Самаре довольно хорошо. На территории области действуют 15 профильных учебных заведений высшего и среднего звена, ведущих подготовку специалистов для отрасли туризма. В то же время остается потребность в расширении и повышении качества обучения. Для совершенствования туристского образования необходима корректировка существующих и создание новых образовательных дисциплин и практических занятий. При этом должен быть существенно изменен состав преподавательских кадров в направлении привлечения практических работников из туристкой индустрии с целью повышения уровня преподавания специализированных дисциплин. Целесообразно широко использовать методический опыт и учебные программы профильных зарубежных учебных заведений.В ближайшие годы основная задача состоит в необходимости совершенствования деятельности существующих учебных заведений в целях создания условий для повышения квалификации работников туристского и гостиничного бизнеса, а также прохождения курсов повышения квалификации по наиболее актуальным вопросам практической деятельности. Кроме этого, данные учебные заведения должны заниматься переподготовкой специалистов, начинающих работать в индустрии туризма. Повышение квалификации персонала должно предусматривать обучение без отрыва от основной деятельности, а именно, регулярный внутригостиничный и внутрифирменный тренинг.

Кроме этого, одним из необходимых условий успешного развития туристической отрасли является то, что специалисты органов управления, как на региональном, так и на муниципальном уровнях должны иметь туристское образование.

Важным пунктом организации въездного туризма на территории области и обеспечения безопасности туриста могло бы стать создание сервисной службы, организующей в круглосуточном режиме централизованное оказание медицинской, языковой, юридической, транспортной и технической помощи пребывающим гостям. Застрахованный турист, обратившись в данную службу, мог бы получить требуемый вид помощи через базовые городские учреждения в круглосуточном режиме, оперативно и качественно. Сейчас на территории области действует «Туристский информационный центр», но основным направлением его деятельности является оказание информационных услуг.

Использование в целях туризма национального достояния, включающий искусственные и природные, материальные и нематериальные объекты, а также творчество местного населения требует проведения мероприятий, направленных на воспитание местного населения и туристов в духе уважения к культурным ценностям региона. При общей сильной степени антропогенной трансформации природного ландшафта в области особое значение имеют особо охраняемые территории, занимающие около 15% ее территории и выступающие своего рода противовесом для предельно нарушенных земель региона. Каждый объект культурного и природного наследия является уникальным, и исчезновение любого такого объекта является невосполнимой утратой и безусловным обеднением этого наследия.

В целом необходимо отметить, что при надлежащем управлении и планировании такое специфичное направление туризма, как экологический туризм, может содействовать привлечению финансовых средств для организации охраны ценных природных территорий, привлечь финансовые средства для охраны археологических и исторических достопримечательностей, способствовать улучшению качества окружающей среды, так как туристов привлекают, прежде всего, чистые и не подвергшиеся разрушению территории; способствовать экологическому просвещению местных жителей, которые должны отчетливо видеть заинтересованность туристов в процветающей природе их региона.

Таким образом, в целях совершенствования регионального управления сферой туризма необходимо принятие комплекса мер, направленных на развитие туристской инфраструктуры, продвижение Самарской области как туристского направления, повышение качества туристских и сопутствующих услуг, совершенствование регионального законодательства.

3.3. Экономическое обоснование совершенствования государственного управления сферой туризма на территории Самарской области

Туристическая отрасль одна из самых динамичных в современном мире. Темпы ее роста опережают темпы развития всех иных отраслей мирового хозяйства. С экономической точки зрения привлекательность развития туризма заключается в его значительном мультипликативном эффекте. Мультипликативный эффект туризма - его способность благодаря инициации спроса вызывать необходимость развития многих удовлетворяющих этот спрос производств на территориях, посещаемых туристами. Имеются в виду не только те организации, существование которых обусловлено работой непосредственно с туристами (туроператоры, турагенты), но и средства размещения, организации общественного питания, средства транспорта, музеи, театры, иные объекты туристского показа, то есть организации, которые в той или иной степени участвуют в обслуживании туристов. Поступления от туриста распределяются в пропорции 20:80. Меньшая поступает туристским операторам и агентствам, большая по множеству каналов во все соучаствующие в обслуживании отрасли хозяйства. Один рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в других отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости – одно рабочее место в туризме приводит к появлению четырех рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта.

Реализация предложенных мною мер по оптимизации государственного управления сферой туризма на территории Самарской области, несомненно, требует финансовых вложений. Средства должны быть как государственными, так и привлеченными. Но государство должно делать взнос первым, как это существует в мировой практике. Совершенно очевидно, что реализация крупномасштабных туристских проектов требует вложения больших денежных средств, которые никогда не выделялись в достаточном объеме из областного бюджета, и, на мой взгляд, в ближайшее время выделятся не будут. Есть у властей более насущные проблемы, которые обозначились или стали острее в связи с мировым финансовым кризисом. Поэтому было бы целесообразным усилить работу по поиску и привлечению инвесторов, которые помимо получения прибыли для себя, учитывая мультипликативный эффект сферы туризма, пополняли бы бюджет области.

Экономическую эффективность деятельности органов государственной власти в сфере развития туризма в Самарской области можно определить достижением определенных показателей, таких как рост количества иностранных граждан, посещающих регион с туристскими целями, и поступлений от туризма, относительный рост внутреннего туризма по отношению к поездкам местных туристов за рубеж, рост количества средств размещения туристов и увеличение доли категорийности средств размещения, увеличение занятости населения в предприятиях туристской индустрии и смежных отраслях.

Большинство показателей рассчитаны на долгосрочную перспективу их достижения и не имеют линейной зависимости от прямых вложений. На повышение уровня показателей влияет множество факторов, среди которых основными являются повышение политической и экономической стабильности как в России в целом, так и в регионе частности, создание благоприятного инвестиционного климата, что приводит к конкурентоспособности самарского туристского рынка, оздоровлению рыночных механизмов.

Заключение

В результате выполненного дипломного проекта можно сделать следующие выводы:

1. Туризм - добровольно совершаемые территориальные, экваториальные или воздушные перемещения продолжительностью более суток с познавательной, оздоровительной, спортивной или иной неутилитарной целью. В производственно-обслуживающем процессе туризма выделяют формы, виды и разновидности туризма.

Туристская отрасль одна из самых динамичных в современном мире. За относительно короткий срок (5-7 лет) число путешествующих в мире стало практически сопоставимо с числом жителей планеты: почти 5 миллиардов человек. Из этого числа без малого миллиард странствуют с пересечением границ и около 4 миллиардов в границах своих государств.

Туристическая отрасль одна из самых прибыльных в современном мире. Для многих стран затраты туристов на проживание, питание, местный транспорт, развлечения и посещения туристских достопримечательностей, шопинг и иные расходы составляют существенную долю в их экономике, повышая при этом уровень занятости населения и возможности для дальнейшего развития. Так, например, в 2006 году 75 стран мира заработали более 1 млрд. долл. США, благодаря поступлениям от туризма. Ежедневно международный туризм дает около 2,4 млрд. долл. США.

С экономической точки зрения привлекательность развития туризма заключается в его значительном мультипликативном эффекте. Мультипликативный эффект туризма - его способность благодаря инициации спроса вызывать необходимость развития многих удовлетворяющих этот спрос производств на территориях, посещаемых туристами.

Чем большим «ассортиментом» различных туристских ресурсов располагает территория, тем больше возможностей имеет она для привлечения туристов и для повышения продолжительности их пребывания. Анализ и прогноз туристского потенциала могут проводиться по следующему кругу показателей: географическое положение и природно-климатические условия; демографические характеристики населения: уровень урбанизации территории, средний возраст населения; наличие объектов исторического и культурного наследия, их состояние - что является основой для развития культурно-образовательного (познавательного) туризма; наличие рекреационных зон, заповедников, национальных парков, охотничьих угодий, лечебно-оздоровительных, туристических баз и домов отдыха, способствующих формированию систем лечебно-оздоровительного, рекреационного, активного (спортивного) туризма; наличие оборудованных торгово-выставочных и бизнес-комплексов для проведения международных, межрегиональных ярмарок, конгрессов и т. п.; уровень развития технологичного производственного комплекса, что обеспечивает развитие делового туризма; условия месторасположения объектов размещения туристов (удаленность от культурных и природных объектов); уровень развития инфраструктуры культурных и образовательных учреждений, которые могут выполнять функции подготовки кадров в сфере туризма и обеспечивать наполнение и обслуживание туристических образовательных и экскурсионных программ; общий уровень развития коммунальной инфраструктуры; уровень развития рекламно-полиграфического производства, Интернет-центров, обеспечивающих поддержку информационно-презентационного туризма; уровень поддержки и продвижения идеи развития туризма со стороны региональных администраций (наличие разработанных концепций и программ развития туризма с учетом вопросов их материально-технического обеспечения, законов о туризме и т. п.).

Анализ туристических ресурсов позволяет оценить конкурентные преимущества и недостатки территории. Так, конкурентным преимуществам России можно отнести, прежде всего, богатейшее культурно-историческое и природное наследие нашей страны в сочетании с фактором неизведанности. Несомненными конкурентными преимуществами России являются политическая стабильность и повышение уровня безопасности в стране, рост доходов граждан на душу населения, стабильность национальной валюты.

Туристской привлекательности Самарской области способствуют: выгодное географическое положение, богатое природное наследие, наличие крупных промышленных объектов, привлекательных для бизнес туристов, крупные туристско-рекреационные зоны, наличие культурных мероприятий, имеющих всероссийский и международный характер, высокая транспортная доступность и близость к центру (Москве) и т.д.

2. К конкурентным слабостям России можно отнести такие до сих пор сохраняющиеся и сдерживающие развитие въездного и внутреннего туризма факторы, как: недостаточно развитая туристская инфраструктура в большинстве регионов страны, малое количество гостиничных средств размещения туристского класса с современным уровнем комфорта; высокая стоимость проживания в гостиницах, питания, транспорта и иных услуг, предлагаемых туристам, существенно превышающая среднеевропейский уровень; препятствия для привлечения инвестиций в туристскую инфраструктуру, состоящие в отсутствии готовых инвестиционных площадок, наличия административных барьеров; в целом сохраняющийся дефицит квалифицированных кадров, что определяет невысокое качество обслуживания во всех секторах туристкой индустрии; сохранение негативных стереотипов восприятия образа России, недостаточная государственная некоммерческая реклама туристских возможностей страны, как за рубежом, так и внутри страны, что затрудняет деятельность по целенаправленному формированию позитивного имиджа России, как страны, благоприятной для туризма, что связано с ограниченным бюджетным финансированием и др.

К конкурентным слабостям Самарской области можно отнести влияние следующих факторов: историческое прошлое (статус закрытого города); неразвитость туристской инфраструктуры; низкое качество туристских и сопутствующих услуг; отсутствие достоверной статистической информации, что не позволяет объективно оценить влияние туризма на экономику региона; отсутствие механизма взаимодействия туризма и региональных и местных органов власти, а также единой системы взаимодействия туристских объектов и др.

Таким образом, системная проблема состоит в том, что при сохранении сложившегося уровня конкурентоспособности России и, в частности, Самарского региона, на туристском рынке возможности развития отечественного туристского рынка будут недостаточными для повышения уровня жизни и увеличения занятости населения, удовлетворения растущего спроса на качественные туристские услуги. Для решения данной проблемы необходимы активные действия, прежде всего со стороны государства, направленных на создание условий для устойчивого развития туризма в России.

3. Регулирование развития въездного и внутреннего туризма представляет собой многоуровневую систему, включающую в себя:

Координацию и содействие развитию туризма в глобальном масштабе, которое осуществляется посредством Всемирной туристской организации;

Согласованность туристской политики на межгосударственном уровне, которая достигается через региональные туристские организации и специальные органы межгосударственных объединений (например, Европейское сообщество);

Согласованность политики в области туризма на национальном и региональном уровнях, которое осуществляется через специально созданные государственные органы и общественные ассоциации туристских организаций.

Управление рыночной моделью с элементами государственного регулирования развития туризма на федеральном и региональном уровнях осуществляется через два основных механизма: во-первых, через рыночное саморегулирование путем достижения равновесия спроса и предложения, во-вторых, через введение определенных механизмов государственного управления и координации. Причем во втором случае речь идет как о государственном регулировании, так и о самоорганизации хозяйствующих субъектов через создание туристских объединений и ассоциаций.

Государственное политика в области развития въездного и внутреннего туризма – это воздействие государства на деятельность хозяйствующих субъектов и рыночную конъюнктуру для обеспечения нормальных условий функционирования рыночного механизма, реализации государственных социально-экономических приоритетов и выработки единой концепции развития отечественной туристской сферы.

Содержание государственного регулирования развития туризма определяется целями, стоящими перед государственными органами, а также теми инструментами, которыми располагает государство при проведении этой политики. Следует также отметить, что в некоторых странах государственная политика в сфере въездного и внутреннего туризма зачастую не выделяется, а интегрируется в политику других секторов экономики, например, в производственную политику, политику платежного баланса и т.д. Однако при таком подходе неизбежно теряется целевая направленность регулирования развития туризма.

Применительно к сфере въездного и внутреннего туризма мною был определен и конкретизирован набор функций и методов реализации государственной политики регулирования развития туризма.

Федеральный уровень.

В правовой сфере: совершенствование нормативно-правовой базы; развитие и реализация правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма; развитие методологии классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.); таможенное регулирование; борьба с преступностью и коррупцией.

В экономической сфере: налоговое регулирование; целевое бюджетное финансирование программ развития туризма; создание благоприятных условий для инвестиций в туризм; увеличение инвестиций в человеческий капитал.

В социальной сфере: решение проблем адресного социального туризма.

В научно-образовательной сфере: развитие научного исследования в сфере туризма; создание информационно-аналитической базы; обеспечение профессиональных кадров для туристской деятельности.

В сфере организации туризма: формирование благоприятного имиджа России на въездном и внутреннем рынке туризма; содействие в продвижении турпродукта на внутренний и мировой рынки; содействие участию в российских туристских программах; создание условий для многоцелевого использования туристской инфраструктуры; координация деятельности и инвестиций государственного и частного секторов в области развития туризма.

Региональный уровень (Самарская область).

1. Развитие туристской инфраструктуры:

создание, модернизация и реконструкция туристской инфраструктуры. Строительство сети гостиниц туристического класса (2-3 звезды) с доступными ценами, а также развитие пригородных гостиниц-деревень;

создание механизма привлечения инвестиций на базе ГЧП (закрепление за определенными турфирмами на долгосрочный период блоков номеров в реконструируемой гостинице по льготной цене при условии авансирования ими инвестиционных ресурсов; подбор и оснащение площадок, планируемых под строительство, всеми необходимыми коммуникациями с последующей продажей инвесторам с учетом затраченных бюджетных средств), а также поддержка инвесторов (предоставление субсидий, компенсация части процентной ставки по кредитам);

развитие пляжного отдыха (мероприятия по берегоукреплению, увеличению пляжной полосы, повышения качества услуг и экологической безопасности, строительство гостиниц недалеко от набережной).

развитие автодорожной сети (проектирование, реконструкция существующих и строительство новых автомобильных дорог к местам туристского показа, особенно в муниципальных районах).

2. Продвижение Самарской области как туристского направления:

участие в крупнейших международных профильных и иных выставках (софинансирование выставочной деятельности);

презентация туристских возможностей области (установка рекламных щитов в крупных городах губернии, а также на въездных и выездных трассах, продажа или сдача их в аренду турфирмам, специализирующимся на внутреннем и въездном туризме);

диверсификация туристского продукта: показ новых туристских продуктов, преимущественно в муниципальных районах;

развитие сувенирного производства и народных ремесел, использование современных брендов при разработке сувенирной продукции.

3. Повышение качества туристских и сопутствующих услуг:

проведение аккредитации деятельности экскурсоводов, инструкторов-проводников в области обеспечения безопасности путешествий;

создание Координационного совета директоров по гостиницам при Департаменте развития туризма;

создание сервисной службы, организующий в круглосуточном режиме централизованное оказание медицинской, языковой, юридической, транспортной и технической помощи туристам;

содействие в обеспечении индустрии туризма профессиональными кадрами (корректировка существующих и создание новых дисциплин, привлечение к образовательному процессу практических работников индустрии туризма, создание условий для повышения квалификации и переподготовки специалистов отрасли без отрыва от основной деятельности, содействие в получение специалистами органов управления туристского образования).

Помимо прочего, необходимо проведение мероприятий, направленных на воспитание местного населения и туристов в духе уважения к культурным ценностям региона.

В наиболее общей форме стратегическая цель государственной политики развития туризма может быть определена следующим образом: создание конкурентоспособного туристского комплекса, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в туристских услугах и вносящего вклад в развитие экономики страны за счет увеличения количества рабочих мест, притока иностранной валюты, пополнения бюджета, а также сохранения культурного и природного наследия.

Несмотря на то, что выездной туризм в настоящее время явно преобладает над въездным и внутренним, последние 6-7 лет можно говорить о реанимации российского туризма. Этому, в первую очередь, способствует новая политика государства в области туризма. Власти, наконец, посмотрели на туризм как на высокодоходную отрасль отечественной экономики, способную приносить миллиардные доходы. Необходимо, чтобы эта динамика не пошла на спад, продолжила свое развитие по возрастающей.

Список использованных источников

В главе рассмотрены понятие туризма как объекта управленческого воздействия, государственная политика Российской Федерации в сфере туризма (туристская политика), а также стратегические национальные приоритеты и национальные интересы Российской Федерации в сфере туризма, в том числе направления и способы государственного регулирования развития туризма в Российской Федерации. Отдельно рассмотрено складывающееся научное направление и учебная дисциплина «Государственное и муниципальное управление в сфере туризма», ее место в системе отраслевых и междисциплинарных знаний.

Государство и туризм

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. одним из главных направлений перехода к инновационному социально ориентированному тину экономического развития страны является создание условий для улучшения качества жизни российских граждан, в том числе за счет развития инфраструктуры отдыха и туризма, а также обеспечения качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в России.

Во многих странах мира туризм давно является одним из основных элементов жизни общества, принося существенную часть национального дохода. Вступление России во Всемирную торговую организацию придало новый уровень развития рыночных отношений, что также отразилось и на туризме, который как социально-культурное явление в последнее время постепенно формируется в самостоятельную отрасль экономики.

Как известно, туризм не столько самодостаточная отрасль, наоборот, развитие туризма невозможно без комплексного развития транспорта, связи, реакреационных территорий, гостиничного хозяйства, культурных и спортивных сооружений, а также иных объектов туристской индустрии. Поэтому страны, в которых сформированы основные мировые центры туризма, «превратили» туризм в государственную политику, поставив его в центр развития товарно-денежных отношений, основной вид занятости населения, развитие национальной культуры.

Все вышесказанное находит свое отражение в России, где в последнее время заметно усилилась роль государственного воздействия на туризм как сектор экономики. Россия имеет высокий туристско-рекреационный потенциал, на ее территории сосредоточены уникальные природные и рекреационные ресурсы, объекты национального и мирового культурного и исторического наследия, проходят важные экономические, спортивные и культурные события. Но не всегда туристский потенциал страны используется далеко не в полной мере. Для наиболее эффективного развития туристского потенциала необходим ряд кардинальных мер, среди которых важное место занимает государственная поддержка.

Туризм как сложное явление характеризуется наличием большого количества определений, которые постоянно подвергаются доработке и усовершенствованию. Следует заметить, что термин «туризм» не имеет корней и истоков в русском языке, он вошел в нашу речь из французской языковой системы - tourisme , от tour (прогулка, поездка) - путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха 1 .

В энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И. А. Ефрона оно встречается в статьях, посвященных велосипеду и видам развлечения. Большой толковый словарь Ларусс (1964) приводит основные характерные черты туризма: 1) путешествие для удовольствия; 2) совокупная деятельность людей, стремящихся реализовать такого типа путешествие; 3) промысел, имеющий целью удовлетворение потребностей туристов 2 .

В международных актах и в законодательстве Российской Федерации мы находим различные определения понятий «туризм» и «турист», которые являются базовыми категориями для данной сферы человеческих отношений. Выделим лишь некоторые из них. Так, в ст. 1 пункт «Ь» Конвенции о таможенных льготах для туристов 3 туризм охватывает деятельность туристов, под которыми понимается любое лицо, независимо от его расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо договаривающегося государства, кроме того государства, в котором это лицо обыч-

1 См.: Свиридов К. С. Туристская деятельность в России: понятийный аппарат и организационно-правовые основы. - Краснодар, 2002. С. 6; См. также Житенев С.Ю., Новиков В.С. Путешествия и туризм: одержание понятий // Приоритеты и перспективы научных исследований международного туризма в XXI веке. - М., 2010. С. 8-12.
2 См.: Официальный сайт Брокгауз. URL: http://brocgaus.ru и в кн.: Сфера услуг. Проблемы и перспективы развития. Т. 4. М., 2001. С. 4.
3 Конвенция о таможенных льготах для туристов (вступила в силу для СССР 15 ноября 1959 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Выпуск XXI. С. 259.

но проживает, и остается там не менее двадцати четырех часов и не более шести месяцев в течение любого двенадцатимесячного периода, с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как то: с целью туризма, развлечения, спорта, или лечения, или по семейным обстоятельствам, или для учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями.

Научная и учебная литература, как и нормативные правовые акты, содержит многообразие дефиниций туризма, которые обусловлены различными гранями его исследования. Так, для географических наук важны пространственные аспекты туризма; для биологических наук - санитарномедицинские; для педагогических наук - образовательные; для общественных наук - правовые, экономические, социальные и т.п. аспекты .

В статье 1 Закона о туристской деятельности под туризмом понимаются временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания.

На основе анализа легального и научных определений туризма, в том числе его объема, содержания и соотношения со «смежными» категориями, предлагается рассматривать туризм как в узком, так и в широком смыслах .

Туризм в узком смысле - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания (ст. 1 Закона о туристской деятельности).

Туризм в широком смысле - это сфера туризма, сложная система, которая, являясь частью социальной сферы, в то же время относится к комплексному межотраслевому объекту государственного управления (государственно-правового воздействия) .

Туризм следует отграничивать от «смежных» категорий, используемых в законодательстве Российской Федерации («туристская индустрия», «организованный отдых», «рекреация», «туристско-рекреационная деятельность», «санаторно-курортная сфера» и др.) . Вместе с тем необходимо отметить, что в реальной жизни грань между указанными явлениями иногда трудно различима, что требует установления в законодательстве дополнительных признаков, уточняющих объем и содержание категории «туризм» и «смежных» понятий.

См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ //СЗ РФ. 2001. № 44. ст. 4147; Федеральный конституционный закон от 17.12.1997№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 51. ст. 5712;Федеральный закон от 22.07.2005 № 16-ФЗ «Об особых экономических зонах в РоссийскойФедерации» // СЗ РФ 2005. №30 (ч. 2). ст. 3127; Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ 1996.№ 49. ст. 5491.

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Государственное управление туризмом в Российской Федерации:

АР
К172 Калинина, Л. Е. (Лариса Евгеньевна).
Государственное управление туризмом в Российской
Федерации:Автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14
- Административное право; Финансовое право;
Информационное право /Л. Е. Калинина; Науч. рук. Е. Б.
Лупарев. -Ростов-на-Дону,2007. -23 с. -Библиогр. : с. 23.4
ссылок Материал(ы):

Государственное управление туризмом в Российской Федерации.
Калинина, Л. Е.
Калинина, Л. Е.

Государственное управление туризмом в Российской Федерации:Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз . Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля.

В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма.

Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития.

Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности.

Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но игосударственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом.

Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно.

Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма.

Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений.

Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, ЮМ. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский.

Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически нет.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

- исследование понятия и содержания туризма как объекта государственного управления;

Выявление административно-правовых проблем государственного управления туризмом путем:

а) обоснования системы принципов государственного управления туризмом, без которых реальное воздействие на экономику, в целом, и туризм, в частности, невозможно;

б) анализа административно-правового статуса федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) изучения административно-правового статуса субъектов предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений,

возникающих, в сфере туризма. Предметом исследования выступает система правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе.

Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой. сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, Н.Ю. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова. П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев.

Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти,

органов местного самоуправления. В части сравнения исследованию подверглись нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Определяется доктринальное значение понятий «туризм», «туристская отрасль», как объектов государственного управления, используя опыт российского и международного правотворчества, российских научных исследований:

Туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания;

Туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов.

Унификация понятий позволит разрабатывать государственную политику в сфере туризма, которая представляет собой деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

2. Обосновывается необходимость разработать систему законодательства о туризме, как комплексного института административного и гражданского права, что позволит развиваться отрасли в правовых рамках. Действующее законодательство в сфере туризма содержится в нормативно-

правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает его систематизацию. Полагаем, что при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная.

3. В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей.

4. Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»:

Дополнить ст. 14 указанного закона абзацем 10 «разрабатывает и реализует государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма»;

Изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»;

Дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы».

5. В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма.

6. Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С

теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно передать другим органам исполнительной власти.

Однако, с учетом опыта стран, которые за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в отрасль, реальному управлению государственной собственностью.

7. При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма.

8. Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ.

9. Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма.

10. Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Ею введении обосновывается актуальность предпринятого исследования, его предмет и цели, в краткой форме излагаются полученные в ходе исследования результаты и выносимые на защиту положения.

Первая глава диссертации «Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Туризм как объект государственного управления» проводится системный анализ туризма, выявляется его сущность как управляемой государством сферы.

Исследуя понятие «туризм» в рамках государственного управления, диссертантом рассматриваются его экономические и социальные особенности, специфика правового регулирования.

Предметный состав туризма в Российской Федерации, в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению, находится в четырех группах (жилищно-коммунальные услуги, услуги учреждений культуры, туристские и экскурсионные услуги, медицинские и санаторно-оздоровительные услуги). Это позволяет говорить о комплексности рассматриваемой сферы и необходимости комплексного правового регулирования.

Чтобы туризм, как межотраслевая сфера экономики, развивался в государстве, являлся хорошим источником доходов бюджетов и стимулом развития определенных регионов, должна быть сформирована государственная политика.

Государственная политика в сфере туризма - это деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

На исполнительную власть ложатся функции государственного управления, основными из которых являются регулирование, стимулирование и контроль.

Государственное управление туризмом использует такие методы и формы, как: программно-целевое планирование; обеспечение стабильности налоговой системы; заключение государственных контрактов; координация экономической деятельности в туристской сфере; управление государственной собственностью; определение приоритетов в структурной политике; обеспечение государственной защиты прав и законных интересов равноправных участников гражданского оборота; антимонопольное регулирование; обеспечение информационного обслуживания на базе внедрения новых средств информационной технологии; лицензирование; сертификация; осуществление государственного надзора.

Используя изложенные выше теоретические положения, автор формулирует определения понятий «туризм», «туристская деятельность», а также основные направления государственной деятельности в сфере туризма.

Во втором параграфе «Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма» автор раскрывает общие принципы государственного управления применительно к туризму, а так же делает попытку сформулировать основные отраслевые принципы.

В качестве общих принципов были рассмотрены принципы законности, федерализма и плановости.

Очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в соответствии общепризнанным принципам и международным нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При выполнении этого принципа можно добиться высокой степени воздействия на общественные процессы.

Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных органов субъектов РФ. Однако, наличие последних определяется субъектом РФ самостоятельно с учетом фактического положения и потенциальных возможностей развития туризма.

Принцип плановости предполагает возможность стратегического предвидения конкретного направления общественной жизни.

В результате обобщающего анализа предлагаются следующие специальные принципы государственного управления в сфере туризма:

1. принцип доступности туризма;

2. принцип обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом;

3. принцип государственной поддержки туризма;

4. принцип международного сотрудничества в сфере туризма;

5. принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов;

6. принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма;

7. принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом;

8. принцип охраны природы, исторических и культурных ценностей при осуществлении туристской деятельности.

Реализация предложенных принципов в государственном управлении туризмом позволит устранить односторонний, экономический подход к исследуемой сфере. Поддержка развития социальной составляющей туризма позволит сократить смертность населения, увеличить продолжительность жизни, с одной стороны, и увеличить занятость населения, развивая туристские территории, с другой стороны.

Развитие въездного туризма вообще невозможно без государственной поддержки. А это означает, что в случае её отсутствия денежные средства иностранных граждан будут стимулировать экономику других стран, а не Российской Федерации.

Вторая глава «Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма» состоит из трех параграфов.

В данной главе автор не ставил перед собой задачу рассмотрения всех без исключения органов, осуществляющих государственно-властные функции в сфере туризма. Для исследования были отобраны те органы власти и самоуправления, которые, по мнению диссертанта, непосредственно участвуют в государственном управлении туризмом.

Первый параграф «Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма» состоит из двух пунктов.

В пункте 1.1 «Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма» раскрывается участие Президента РФ и Правительства РФ в управлении туризмом.

Обзор полномочий Президента РФ и Правительства РФ по государственному регулированию туризма заставляют задуматься о проблемах, от которых зависит развитие этой отрасли экономики в России.

Прежде всего, наблюдается снижение роли управляющего воздействия этих органов власти на туризм. Формально, все функции за ними остались, но фактически в сфере туризма они не выполняются. Уровень же развития туризма в стране такой, что отрасль не может конкурировать на международном уровне и не может занять ведущее место среди отраслей экономики. Фактически Президент РФ может осуществлять подзаконное правовое регулирование большинства управленческих вопросов в сфере туризма.

При разработке Указов Президента РФ активное участие принимает Администрация Президента РФ, но представляется, что этот орган зачастую дублирует функции аппарата Правительства РФ при подготовке актов управления.

Снижение роли управляющего воздействия государства привело к тому, что нормативно-правовое регулирование туризма не соответствует современным требованиям отрасли и тормозит ее развитие. Соответственно, предлагается оптимизация законодательного закрепления некоторых полномочий Правительства РФ.

Если говорить о планировании развития отрасли, то отсутствие Федеральной программы развития туризма в целом по стране приводит к отсутствию единой политики, которую должны осуществлять все федеральные органы исполнительной власти при координирующей роли Правительства РФ. Возникает вопрос государственной поддержки субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере туризма. Нормы современного законодательства не содержат льгот (налоговых, инвестиционных и т.д.) для: таких субъектов. Автором обоснован вывод о необходимости разработки и принятия федеральной программы развития туризма.

В пункте 1.2 «Компетенция и структура федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма» исследуются проблемы распределения компетенции в сфере туризма между федеральными органами исполнительной власти и проблемы оптимизации их внутренней структуры.

Автор отмечает, что в Российской Федерации при большом потенциале для развития как въездного так и внутреннего туризма, до сих пор нет четкого представления о государственном участии в развитии сферы туризма. Функции по управлению этой отраслью разобщены между огромным количеством органов исполнительной власти.

Анализу подверглись компетенция и структура специализированного органа исполнительной власти в сфере туризма - Федерального агентства по туризму. Отправной точкой анализа является выявление функционального назначения рассматриваемого органа исполнительной власти.

Федеральное агентство по туризму выступает в качестве органа с межотраслевым характером управления, его деятельность связана с управлением сферой, которая включает в себя различные отрасли экономики. Представляется целесообразной следующая группировка функций Ростуризма:

1. Проведение государственной политики в сфере туризма;

2. Информационные функции;

3. Управление находящимся в ведении Агентства государственным имуществом;

4. Проведение научно-технической политики в сфере туризма;

5. Взаимодействие с органами управления туризмом иностранных государств.

Компетенция других федеральных органов исполнительной власти рассматривалась только применительно к туризму.

При исследовании диссертант пришел к следующим выводам.

Во-первых, из закрепленных за Ростуризмом функций, реально осуществляются только функции по информационному продвижению туризма и взаимодействию с туроператорами иностранных государств.

Во-вторых, анализ структуры Ростуризма позволяет говорить о том, что приоритеты развития туризма находят отражение только в гостиничной отрасли. Другие туристские отрасли разрабатываются в меньшей степени, или не разрабатываются совсем.

В-третьих, в сфере туризма отсутствует орган, наделенный функциями контроля и надзора, то есть государственное управление не реализуется в вопросах проверки соблюдения и выполнения нормативно установленных задач и решений (с другой стороны, таких задач сегодня нет).

В-четвертых, государственное управление туризмом со стороны Ростуризма нуждается в диверсификации функций данного органа с целью повышения эффективности его работы.

Управление туризмом требует кардинально другого подхода. Автор обосновывает необходимость изменения функций Федерального агентства по туризму, а также его структуры.

Второй параграф «Административно-правовой статус органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма». Исследование проблем государственного управления туризмом предполагает учет федеративного устройства России, которое предполагает наличие в государстве самостоятельных территориальных образований со своими органами управления и разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

За органами исполнительной власти субъектов РФ следует закрепить функции оперативного управления туризмом, а за федеральными органами закрепить контрольно-надзорные полномочия и полномочия по планированию. При таком разграничении отсутствует неоправданное

дублирование функций, и, в то же время, создается основа для единообразного решения вопросов.

При проведении сравнительного анализа нормативно-правовых актов органов власти субъектов РФ, большинство из которых официально не публикуются, можно выделить следующие группы их функций по государственному управлению туризмом:

1) совместное с Российской Федерацией владение, пользование и распоряжение землей в курортных местностях;

2) планирование и координация развития туризма;

3) проведение научно-технической политики в сфере туризма;

4) обеспечение безопасности туристов на территории субъекта:

5) информационные функции.

Можно выделить следующие особенности компетенции органов исполнительной власти субъектов по государственному регулированию туризма.

Во-первых, главы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление туризмом. Однако, при наделении полномочиями таких органов во многих субъектах происходит дублирование функций между органами исполнительной власти субъекта РФ. Следовательно, при разработке положений об органах управления туризмом необходимо более четко разделять компетенцию органов.

Во-вторых, государственное регулирование общих вопросов в сфере туризма должно осуществляться федеральными органами исполнительной власти. На уровне субъектов РФ должны остаться вопросы, характерные для развития туризма конкретного субъекта РФ.

Анализируя структуру органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма, можно выделить две группы органов.

Во-первых, это отраслевые отделы, осуществляющие непосредственную деятельность по вопросам отрасли туризма. К ним

относятся отделы туризма, санаторно-курортные отделы, отделы организации гостиничной деятельности.

Во-вторых, функциональные отделы, выполняющие специальные функции, не связанные с определенной отраслью туризма. Следует назвать рекламно-информационные отделы, отделы перспективного развития территорий, юридические отделы и отделы экономики и инвестиций.

В департаментах (комитетах) по туризму учитывается направленность туризма в отдельном субъекте РФ. Таким образом, отраслевая направленность органов различных субъектов не совпадает. Кроме того, следует сказать, что в некоторых субъектах РФ структурные подразделения со специальной компетенцией в сфере туризма входят в состав органа исполнительной власти, выполняющего более общие функции, например, функции экономического развития.

Следует сказать, что сложившаяся структура органов специальной компетенции в сфере туризма могла бы себя оправдать, однако, в отсутствие четкой федеральной политики в сфере туризма, эти органы не занимают лидирующего положения в структуре социально-экономического блока органов исполнительной власти даже тех субъектов РФ, где сфера туризма бурно развивается. Вопросы же развития туризма в субъекте РФ зачастую отождествляются только с развитием туристской инфраструктуры.

Наиважнейшей проблемой в сфере организации управления туризмом является отсутствие современного законодательства, соответствующего экономическому состоянию отрасли. В отсутствие федерального законодательства субъекты РФ самостоятельно определяют задачи и цели, решаемые органами специальной компетенции в сфере туризма.

Государственное управление, осуществляемое органами специальной компетенции субъектов РФ в сфере туризма, в конечном итоге выражается в постановлениях (указах) глав исполнительной власти субъектов РФ и нормативных приказах руководителей этих органов. Туризм, как комплексная сфера экономики требует к себе и комплексного подхода со

стороны органов государственного управления. С этой точки зрения, автор обосновывает необходимость выделять в структуре органов управления туризмом подразделения, разрабатывающие стратегию развития туризма в субъекте РФ, опираясь не только на сложившуюся практику, но и на развитие новых видов туризма.

Сложившаяся структура управления туризмом отражает лишь экономическую сторону отрасли. Ни в одном субъекте РФ структура специального органа по управлению туризмом не содержит отдела по социальным вопросам, что в принципе можно оправдать отсутствием федерального законодательства. Однако, часть проблем можно было бы решить на уровне субъектов РФ.

Еще одной проблемой является отсутствие (или недостаточное количество) в аппарате управления туризмом профессионалов в исследуемой сфере. Подход у органа управления, состоящего из специалистов общей компетенции, к управляемой специфичной сфере будет тоже самым общим. Эта проблема напрямую связана с подготовкой профессиональных кадров в учебных заведениях туристского профиля. Уровень подготовки недостаточно высок.

На основе проведенного исследования диссертантом формулируются предложения по усовершенствованию организации государственного управления туризмом в субъектах Российской Федерации.

Третий параграф «Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере управления туризмом». Автор отмечает, что туризм непосредственно проявляет свое положительное и отрицательное влияние на конкретные территории, а значит требует внимания со стороны органов местного самоуправления. Деятельность каждой населенной территории должна быть управляемой на месте, так как только на месте можно определить потребности населения, решить конкретные вопросы, принять необходимые экстренные меры.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Современное законодательство позволяет выделить следующие признаки местного самоуправления:

1. это форма осуществления власти;

2. обеспечивает решение вопросов местного значения;

3. самостоятельность и ответственность населения при принятии решений;

4. учет исторических и иных местных традиций;

5. пределы местного самоуправления установлены Конституцией РФ, федеральными законами, а так же законами субъектов РФ.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере туризма можно условно разделить на две группы:

1. полномочия по решению вопросов местного значения;

2. отдельные государственные полномочия.

Особенность местного управления туризмом заключается в том, что на него непосредственно ложатся такие функции, как реализация региональных программ (целевое использование выделенных денежных средств и составление отчетов о реализации программ для органов власти субъектов РФ), прямое взаимодействие с субъектами предпринимательской деятельности.

Положениями об управлениях по туризму закрепляются такие функции как:

Разработка нормативно-правовых актов в сфере туризма;

Разработка прогнозов, проектов развития туристского комплекса на определенной территории, подготовка отчетов об итогах работы;

Ведение реестра субъектов, предоставляющих услуги в сфере туризма;

Продвижение территориального образования на рынке туристских
услуг.

Третья глава работы «Административно-правовой статус организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма » состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги». Рассмотрение вопроса о государственном управлении туризмом в Российской Федерации предполагает рассмотрение проблем административно-правового статуса организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма.

Рассматривая целевой блок субъектов-организаций, автор сопоставляет такие понятия, как «санаторно-курортное лечение» и «туризм». Выделяя отличительные признаки исследуемых понятий, диссертант делает обоснованные выводы о совмещении современными организациями услуг по санаторно-курортному лечению и туризму.

Административно-правовой статус включает в себя вопросы создания, реорганизации и ликвидации организаций. Это связано с тем, что момент возникновения, изменения и прекращения административной правосубъектности связан с их государственной регистрацией в качестве юридического лица.

Диссертант при проведении исследования пришел к выводу, что современные предприятия санаторно-курортного комплекса в большей своей части используют материальную базу, созданную еще во время СССР.

Переход государственной собственности в частную осуществлялся путем приватизации имущественных комплексов санаториев.

Во втором параграфе «Государственное регулирование индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере туризма» автор, при рассмотрении субъектов малого предпринимательства, берет за основ}" два критерия: налоговый и государственную поддержку. Негативным фактором является выделение различных отличительных признаков для субъектов малого предпринимательства в трудовом, налоговом, и других отраслях права. Такое несоответствие приводит к конкурированию норм, соперничеству уполномоченных государством органов, а в итоге малое предпринимательство в Российской Федерации не развивается.

Проводя системный анализ, диссертант пришел к выводу о необходимости унифицировать законодательство относительно субъектов малого предпринимательства, в том числе и индивидуальных предпринимателей, определить признаки индивидуального предпринимателя в сфере туризма.

В заключении сформулированы выводы и рекомендации, имеющие как теоретико-методологическое значение для последующего исследования проблем правового регулирования туризма, так и практические предложения по совершенствованию государственного управления в сфере туризма.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

В рецензируемых журналах, включенных в перечень, утвержденный Высшей аттестационной комиссией:

1. Калинина Л.Е. Принципы государственного управления в сфере туризма // Право и экономика, 2006. № 12. - 0,2

2. Калинина Л.Е. История развития туризма: административно-правовые вопросы // Культурная жизнь юга России, 2007. №°2 . - 0,5 п.л. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

3. Калинина Л.Е. Организационно-правовые формы управления сферой туризма (на уровне Российской Федерации и Краснодарского края) // Приоритеты экономического развития России: Материалы второй межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. Краснодар: Южный институт менеджмента, 2005. - 0,4 п.л.

4. Калинина Л.Е. Туристская деятельность в Краснодарском крае: административно-правовой аспект // Приоритеты социально-экономического развития юга России: работы молодых ученых Южного института менеджмента. Краснодар: Южный институт менеджмента, 2006.-0,3 п.л.
Кучерявая ОМ, Драчева Я.В. Мультипликативный эффект развития туризма в регионе // Приоритеты экономического развития Краснодар: ЮИМ, 2005 - С. 258

Информация обновлена :02.12.2008

Сопутствующие материалы:
| Персоны | Защита диссертаций